人大监督检察的界限、路径及强化措施[①]

石狮市人民检察院课题组*

作为国家法律监督机关，检察机关被赋予批捕、起诉、公益诉讼、侦查活动监督、审判活动监督等多项职权。根据宪法精神、法治原则和权力运行的一般规律，作为法律监督者的检察机关必然也要受到监督，而人大的监督是一种最为直接、最为有力、最为重要、最为有效的监督。

一、关于监督的界限把握

（一）理解认识人大监督的集体性和原则性。根据监督法“各级人民代表大会常务委员会按照民主集中制的原则，集体行使监督职权”的规定，可见人大监督的本质属于集体性监督。《全国人大常委会关于加强法律实施情况检查监督的若干规定》规定，在对违法案件进行调查时，人大常委会不直接处理具体案件，具体案件应由法律实施主管机关严格依照法律程序办理。人大的监督还是原则性监督，而非具体个案的监督。

（二）处理好人大监督与独立行使检察权的关系。宪法规定，人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。人大的监督是有权监督，与干涉有本质区别，但在履行监督职能时要把握好人大监督与依法独立公正行使检察权之间的界限，做到不介入检察机关的未决个案进行监督、支持检察机关对个案的处理决定等，并通过监督充分尊重和保障检察机关依法独立行使检察权，为检察机关依法履职创造良好条件。对于切实没有得到公正处理的个案和违法办理的案件，可以以交办件等形式予以监督解决。

（三）区分合法性监督与合目的性监督。人大的监督是合法性监督，而非合目的性监督，即人大只能对检察机关行为的合法性进行监督，而不能对其履职成效进行监督和评价，这与人大对行政机关的监督具有本质区别。检察机关作为国家法律监督机关，其职责为依照法律规定对法律的遵守和执行情况进行监督，除此之外检察机关不具有其他任何职能，这注定了人大的监督只能是合法性监督。人大常委会既不能要求检察机关承担大量的“非检察业务”，也不能片面地要求检察机关“为地方经济发展保驾护航”。

二、关于监督路径的拓展

（一）执法检查。执法检查是人大常委会的一项经常性的监督制度，但目前存在监督方式单一、过多依赖检察机关、跟踪整改不到位等不足。对此，要改变执法检查方式，推动执法检查由单一监督向多元监督、被动监督向主动监督、事后监督向全程监督的转变，以确保执法检查的效果。一要坚持集中检查与分头暗访相结合。有的地方，人大常委会开展执法检查时会提前通知，有可能导致了解情况不全面等问题。对此，可在集中检查的同时，辅以突击检查和暗访相结合的方式进行。二要坚持查与审相结合。坚持执法检查与专题审题相结合，执法检查报告要提交人大常委会进行专题审题，形成决议、决定，增强执法检查的权威性。三要坚持检查与督促相结合。充分采取“回头看”、评议、质询等方式，对执法检查反馈问题的整改进行跟踪监督，倒逼检察机关整改到位。

（二）专项监督。实行专项监督和专项工作评议相结合的监督方式，地方人大常委会每年可选择若干关系群众切身利益、社会普遍关注的重大问题、重点项目，有计划地听取和审题同级检察机关的专项工作报告，增强监督的针对性。工作中，要做到以下几点：一要深入调研。事先通过报刊、网站、微信等载体公开专项评议的内容，广泛收集各方的意见和建议。二要公开评议。注重将评议结果、整改情况向社会公开，以公开促进效果提升。三要强化问责。对评议意见中涉及的重大问题、重要事项盯紧不放，对于整改不到位的检察机关和检察人员采取质询、特定问题调查、撤职、罢免等措施，提升监督的刚性。

（三）人员监督。“人民代表大会的任免权，是对干部实行有效监督，保证他们不至于官僚化和腐败的最有效的手段。”[②]加强对人大任命的检察机关工作人员的监督，是人大的重要职责。在召开人大常委会会议前，将检察机关的副检察长、检察委员会委员等拟提请任命人员的基本情况，向人大常委会委员公开，上会前举行与拟任命人员的见面会，有必要的情况下还可对拟任命人员进行实地考察和综合评估。同时，也要加强对人员任职后的督察、测评、考核、职廉情况的监督，改变以往对检察人员只有一头一尾的表决（选举），而任职期间监督空缺等问题。

三、关于监督的具体措施

（一）完善人大交办案件办理机制。人大监督本身就是对工作最大的支持，[③]检察机关要乐于接受监督、自觉接受监督。办理人大交办督办的涉法涉诉信访案件，是检察机关接受人大监督、加强与群众沟通联系的重要方式。要从以下几个方面进行改善：一是领导包案，严把质量。建立检察机关一把手总负责、亲自抓的包案模式，由科室负责人承办、分管副检察长具体抓、检察长亲自批阅，层层把关，确保办理质量。二是催办督办，限时办结。可探索建立各类督办案事项办结率通报制度，提高交办督办案件结案率，增强时限观念和效率意识[④]，尽快实现案结事了、息诉罢访的结果。三是加强沟通，及时反馈。探索建立交办督办案事项办理进度回告制度，对于检察机关在案件办理过程中发现的疑难问题和取得的阶段性成果，要及时以工作小结、专项报告等方式向人大常委会回告；对于办理中发现的问题和存在困难，也要及时向人大常委会回告，争取人大常委会的支持。四是改进方式，增强成效。对于交办督办的案事项，要加强诉讼调解，耐心细致开展疏导解释，重视决后答疑、辨法析理、解决纷争工作，把矛盾化解贯穿始终。

（二）畅通与人大代表的联络渠道。机构设置上：建立健全代表联络工作机构。设置人大代表专门联络机构，由专人专职负责，形成“检察长对联络工作总负责，分管领导具体负责，综合部门为联络协调机构，各科室负责人为具体联络员[⑤]”的联络制度，推动与联络人大代表工作经常化、常态化。制度保障上：细化检察机关与人大代表联络制度。每年初制定年度联络计划，周密安排、精心组织，形成内涵丰富、形式多样的人大代表联络计划表，多维度拓宽与人大代表的沟通联络渠道，为人大代表监督检察工作提供便利。具体举措上:强化检察职能宣传。为人大代表订阅《检察日报》，寄送“检察信息内刊”，借助新媒体等载体打造“指尖上的联络平台”，充分利用“两微一端”宣传检察工作。如泉州检察机关开展“亲清检商看泉州”微博直播活动，让人大代表零距离感受检察机关服务保障民营企业发展的努力，社会反响良好。

（三）完善常态化良性互动机制。一是建立经常性报告工作机制。除了检察长在每年的人大会上报告检察工作以外，检察机关还可以月报、专题报告等形式，向人大常委会报告阶段性工作情况、重大改革情况、开展专项活动的情况等。二是“上门纳谏”走访人大代表。加强挂钩结对，开展不定期走访，深入人大代表所在单位和部门，深入到基层一线走访扎根在最基层的人大代表，了解人民群众最真实最紧迫的法律需求，进而制定有针对性的检察服务措施。三是主动邀请人大代表视察工作。畅通人大代表参与检察工作的渠道，通过“检察开放日”、主题座谈会、视察工作平台等多种方式，邀请人大代表视察检察工作，促进人大代表对检察工作的认识和理解，争取人大代表对检察工作的支持。

（四）探索人大代表参与案件办理。一是建立人大代表参与案件公开审查听证机制。案件公开审查中，在听取承办人汇报案件办理情况、了解案件事实和证据采信情况后，由人大代表发表听证意见，并作为检察机关决策的重要参考，、激发人大代表参与司法的积极性、主动性，赢取案件各方当事人的信任和支持。二是建立人大代表观摩庭审制度。对案情重大疑难、社会影响面广、人民群众反映强烈的案件，邀请人大代表旁听庭审，庭审结束后还对检察机关公诉人的指控是否有力、逻辑是否清晰、辩论是否得当等进行客观公正的点评，提升司法公信力。三是邀请人大代表参与化解涉法涉诉信访矛盾。人大信访工作是人大监督工作的一个重要内容。[⑥]邀请具有一定法律素养的人大代表，作为中立的第三方参与到涉法涉诉信访案件中来，加强对信访人的释法说理，在人大代表全程参与、中立评析中，共同推动信访难案的合理解决。

作者单位：石狮市人民检察院