困境与展望：认罪认罚从宽制度的检察实践

石狮市人民检察院荆国良胡珊泥*

内容摘要：从2015年着手部署，到2016年启动试点，再到2018年10月写入刑事诉讼法，认罪认罚从宽制度尘埃落地。但是，在检察机关的基层实践中，个别地方出现检察人员积极性不高、浪费司法资源、人权保障不到位、制度适用流于形式等情形，与制度设计初衷背道而驰，亟待研究解决。

关键词：认罪认罚从宽基层检察机关实践

2014年10月，党的十八届四中全会作出“完善刑事诉讼中认罪认罚从宽制度”的重大改革部署。2015年年初，中央政法委牵头最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部、国家安全部等部门共同研究设计，形成《关于认罪认罚从宽制度改革试点方案》，中央深改组审议通过。2016年9月，全国人大常委会作出《关于授权最高人民法院、最高人民检察院在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的决定》。同年11月，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部印发《关于在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的办法》，认罪认罚从宽制度试点启动。2018年10月26日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第六次会议作出关于修改《中华人民共和国刑事诉讼法》的决定，首次在立法确立了认罪认罚从宽制度。

一、实践困境

认罪认罚从宽制度是指犯罪嫌疑人、被告人自愿如实供述自己的犯罪，对于指控犯罪事实没有异议，同意检察机关的量刑意见并签署具结书的案件，可以依法从宽处理。该制度对于完善我国刑事诉讼制度、优化司法资源配置、依法及时有效惩罚犯罪、强化人权司法保障均具有重要意义。但是，在基层的实践中，制度的适用出现了一些问题和困难。

（一）化繁为简愿望落空。节约司法资源、提高司法效率是设计认罪认罚从宽制度的重要原因。从上个世纪实证法学派、社会法学派兴起以来，人们已经逐渐看清了效率本身是一个不可能再被忽视的标准，存在于刑事诉讼制度之中。[①]作为一项创新设立的制度，从试点到写入法条，只经历不到两年的试点，必然有些问题不会在试点中暴露出来。落实司法责任制是本轮司法体制改革的重心，为确保认罪认罚从宽制度方向正确，法律上明确规定了值班律师制度，各地还对制度的具体适用设定了一些具体要求。如社会调查制度，要求犯罪嫌疑人或相关当事人填写调查问卷，向犯罪嫌疑人户籍所在地或工作所在地的基层组织、亲戚朋友、同事等了解犯罪嫌疑人日常行为、现实表现等情况，来作为从宽的依据和参考。繁复的程序要求，既无形拉长了办案时间，也让检察办案人员疲于应对，失去了适用制度的动力，优化司法资源、化繁为简的愿望落空。

（二）从宽价值体现不足。作为舶来品，认罪认罚从宽制度，既参考借鉴了美国的辩诉交易制度等优势，又是对我国坦白从宽制度的进一步细化和具体化，是一项具有中国特色的社会主义司法制度。认罪认罚是前提，从宽处理核心价值。对于犯罪嫌疑人、被告人而言，无论前期做了多少工作、花了多少精力、履行多少程序，如果处理结果没有体现从宽，那么一切将前功尽弃。但是实践中，很多适用认罪认罚从宽制度的案件并未真正得到从宽处理。为提高量刑建议的法院采纳率，确定量刑前，检察人员大多会参照法院即有的量刑标准来量，或者在量刑前与法院沟通确定量刑范围，作为参照标准的为法院常态性量刑标准，与是否适用认罪认罚从宽制度并无关联。虽然从司法实践来看，实际并未得到从宽处理的犯罪嫌疑人、被告人，大多都认可了检察机关提出的量刑建议、签署了具结书，但这并不必然意味着量刑真正得到了犯罪嫌疑人、被告人的认可。这有两个方面的原因，一方面在于犯罪嫌疑人、被告人对司法机关有畏惧心理，对于检察机关提出的要求无条件配合，以免遭受更加不利的后果。另一方面源于犯罪嫌疑人、被告人法律知识的缺乏，以及掌握信息的不平等所致，他们不清楚所犯罪行会承担何种刑罚、多重刑罚，也不清楚认罪认罚多宽与坦白从宽的区别之所在。对于具备足够法律知识的犯罪嫌疑人、被告人而言，如果量刑建议未体现出从宽价值，那么犯罪嫌疑人、被告人则会失适用该制度的动力。

（三）权益保护存在漏洞。保障人权是世界各国刑事诉讼立法的总体趋势，尊重和保障人权是现代刑事诉讼的基本价值，也是我国刑事诉讼制度中的一项基本原则和基本精神。认罪认罚从宽制度设计中，刑事诉讼法对犯罪嫌疑人诉讼权利的保障作出了明确规定。刑事诉讼法第一百七十三条第二款规定，犯罪嫌疑人认罪认罚的，人民检察院应当告知其享有的诉讼权利和认罪认罚的法律规定，听取犯罪嫌疑人、辩护人或者值班律师、被害人及其诉讼代理人对下列事项的意见，并记录在案。其中包含所涉嫌的犯罪事实、罪名及适用的法律规定，从轻、减轻或者免除处罚等从宽处罚的建议，认罪认罚后案件审理适用的程序以及其他需要听取意见的事项等。辩护律师对案情和证据的全面掌握，与被追诉人充分的交流是其进行量刑协商和提出量刑意见的前提。[②]办案实践中，基于办案效率等方面的考量，实际操作中检察机关虽然会严格按照法律规定履行告知程序，但通常不会向犯罪嫌疑人作出详尽解释。认罪认罚从宽制度适用中，犯罪嫌疑人虽然签署了系列法律文书，但仍然没有把认罪认罚制度听清楚、弄明白，其对于制度的理解是茫然的，只是在检察人员的引导下按部就班签署文书，程序正义得到了维护，但实体正义却没有彰显。

（四）律师作用发挥不够。英美法系国家都规定了询问环节或其他诉讼阶段律师享有在场权，辩护律师的在场权能最大程度保护被追诉人的权利不受侵害。[③]在借鉴域外司法制度的基础上，我国规定了值班律师制度。通过聘请律师到法院、检察院、看守所等办案场所值班，为犯罪嫌疑人、被告人提供面对面的法律援助。同时，值班律师还以法律援助者、司法见证者身份参与案件，对司法办案行为进行同步监督，解决了刑事被追诉人获得法律帮助的“最后一公里”问题，是我国刑事诉讼领域的创新，也是社会主义司法文明的重大进步。但是，鉴于值班律师并非犯罪嫌疑人、被告人聘请的辩护人，除了见证认罪认罚具结书的签署外，法律法规并没有明确值班律师提供法律服务和法律帮助的具体范围，刑诉法也没有规定对值班律师履职情况的考评问责的措施。这导致有的值班律师责任心不强，怠于履职，法律服务有敷衍，法律帮助流于形式。此外，随着最高检察院的强力推进，认罪认罚从宽制度适用比例迅速大幅提高，有的地方出现值班律师人手不足、值班时间不够等情况。

（五）办案人员消极履职。认罪认罚从宽体现了检察机关、审判机关和犯罪嫌疑人（被告人）三方的意志，对于犯罪嫌疑人、被告人自愿适用制度并同意自愿签署认罪认罚具结书的，适用简易程序或速裁程序。体现司法顶层设计者认同被告人自愿认罪认罚是防范虚假认罪认罚的第一道屏障[④]。但是到庭审中，对于认罪认罚案件，法院则将更多的精力用于核实被告人是否自愿认罪认罚上，对于犯罪事实、证据采信等方面的审查相应降低，带来了风险隐患。量刑建议得到法院判决采纳的，如果被告人再提出上诉，可能会遭致检察机关的抗诉，降低了上诉，弱化了法院对检察机关的监督制约。我国的认罪认罚从宽明确禁止将罪名的替换、罪数的减少作为换取被告人有罪答辩的对价。[⑤]但是目前无法排除因为责任心不强、功利心理等原因，检察人员将犯罪存疑的案件，甚至无罪的案件适用认罪认罚从宽制度，违背了的初衷。

二、原因分析

（一）思想上有顾虑。作为一项新的刑事诉讼制度，认罪认罚从宽制度来源于美国的辩诉交易制度。这项制度从诞生以来就一直争议不断，偶然性理论、正义多元性、法功利主义和恢复性司法理念等诸多司法理念，以及实践的强烈需求为促使它不断发展。从中文的语境来看，辩诉交易中的“效果”一词本就容易让人产生联想。认罪认罚从宽制度推出还有一个大背景，那就是司法体制改革。作为司法体制改革的“重头戏”——司法责任制的落实，多项办案权限下放到员额检察官手中。案件中是否适用认罪认罚从宽制度、量刑如何确定均由承办员额检察官决定。在没有统一规范的量刑标准，缺乏相应监督制约措的前提下，无法消除社会公众对适用认罪认罚从宽制度所伴生的廉政风险的担忧。检察官和法官对相关法律掌握情况不一样，水平高的会得出较为正确的结果，而水平低的会得出错误的结果，造成双方提出的量刑建议和结果不同。[⑥]认罪认罚从宽制度适用时间尚短，检察办案人员量刑时对从宽幅度把握不准，如果幅度过低，则犯罪嫌疑人、被告人不愿意签署具结书，如果从宽幅度过高，则容易被扣上辩诉交易的帽子，甚至会导致被害人的猜忌，引发社会舆情和信访举报等风险。出于对不可预测风险的担忧，检察办案人员在适用认罪认罚从宽制度时思想上有顾虑，不敢放手、大胆适用。

（二）认识上有分歧。美国辩诉交易制度是通过被告人、犯罪嫌疑人认罪认罚以换取对其从宽处罚的一项刑事协商制度，通过控辨双方对部分权利的相互让渡，实现利益兼得，从而提高司法效率节约司法成本。认罪认罚从宽制度原型为辩诉交易制度，作为一种从域外引进的新兴司法制度，办案人员对认罪认罚从宽制度认识不一致。对于犯罪嫌疑人、被告人无罪的案件，辩诉交易显然不符合社会主义法治的价值追求。如果已有证据证实犯罪嫌疑人、被告人有罪，能够以“零口供”定罪的前提下，认罪认罚从宽制度的必要性有待商榷；对于证据确实充分，犯罪嫌疑人、被告人自愿认罪的案件，本就可以按照法律规定从轻处理，再适用认罪认罚从宽制度，又会造成司法资源的浪费。对于认罪认罚从宽制度上，检察办案人员的认识并不统一。

（三）能力上有短板。刑事诉讼法第一百七十六条第二款规定，犯罪嫌疑人认罪认罚的，人民检察院应当就主刑、附加刑、是否适用缓刑等提出量刑建议，并随案移送认罪认罚具结书等材料。尽管检察机关拥有量刑建议权由来以久，但量刑一直都是检察机关的短板，公诉案件提出具体量刑建议的比例不到40%，而认罪认罚案件每件必量。检察办案人员在办理该类案件的过程中，对于量刑是忐忑的，担心量不准得不到法院的采纳，影响到司法责任制和办案绩效考评。从办案数据来看，根据2019年3月最高人民检察院张军检察长在十三届全国人大二次会议上作的工作报告时，检察机关办理认罪认罚从宽案件试点期间量刑建议采纳率为96%，并没有全部得到法院的彩乃。

（四）思维上有惯性。习惯一旦养成，便会成为一种可怕的力量，这种可怕的力量既有可能是正向的，也有可能是反向的。适用认罪认罚从宽制度，须经历社会调查、和解调解、具结书签署、提出量刑建议等系列繁琐程序，无疑会增加办案人员负担。对于习惯于用老思维老方式办案的检察人员而言，对认罪认罚从宽制度大多会出现抵触心理。此外，在具体办理认罪认罚案件时，经常遇到新情况、新问题，也是对检察人员办案能力的考验。刑诉法规定“对于认罪认罚案件，人民法院依法作出判决时，一般应当采纳人民检察院指控的罪名和量刑建议”，同时也规定了五种例外情形，如果法院未采纳检察机关指控的罪名和量刑建议，且不属于该五种“除外”情形的，检察机关应当怎么办？这是摆在检察办案人员面前的难题。

（五）经验上有不足。就试点而言，从2016年11月启动到2018年10月全面铺开，适用认罪认罚从宽制度不足两年。在试点时发现的一些问题和困难，尚未得到有效解决。从检察机关内部来看，侦查监督部门要怎么做？公诉部门与案件管理部门出现认识差异时应如何协调解决？节点选择、案件录入、相关法律文书制作等办案环节，与技术部门如何有效衔接？等等，都需要研究解决。对外而言，基于办案时限要求和办案压力，检察办案人员与值班律师沟通较少，值班律师未能及时获知案件相关情况，庭外听取律师关于定罪、量刑的意见建议较少，忽视了值班律师的重要作用。

三、解决对策

最高检察院张军检察长多次指出，要全面落实认罪认罚从宽制度，切实发挥检察机关的主导作用，并明确提出要把适用率提高到70%以上的目标要求，为全国检察机关设定了任务线。对此，可以从以下几个方面加强和改进。

（一）抓学习，解决“本领恐慌”。加强学习培训是提高思想认识、解决“本领恐慌”危机的重要途径。集中学习培训，建议以省级检察院为单位，组织辖区刑事检察部门进行集中学习培训，既讲授重要意义，又培训专业知识，切实让检察办案人员深刻认识认罪认罚从宽制度的重要意义、价值内涵和独特功能，及时消除思想误区，补足能力短板，激发办案热情。紧密结合实践，在集中统一学习的基础上，坚持以各个院、各个刑事检察部门为基本单元学习，把宏观层面的知识理论与具体办案实践紧密结合，把共性层面知识学习与单位个性知识学习紧密结合，进一步统一认识、解决分歧。紧扣问题不足，充分挖掘认罪认罚案件个案中存在的问题和不足，充分借助微信、互联网、广播、书籍、报刊等载体开展学习，加强办案人员间的交流和讨论，总结和提升办案经验，不断提高学习的针对性和实效性。

（二）建规范，办案有章可循。统一办案程序。针对值班律师如何介入、社会调查怎么开展等重点问题，及时制定全国性或全省性的工作规范，统一适用尺度，让检察办案人员严格按照程序规定办案，提高司法效率。注重保障律师在场权、参与权与监督权，发挥律师作用。英美法系国家都规定了询问环节或其他诉讼阶段律师享有在场权，辩护律师的在场权能最大程度保护被追诉人的权利不受侵害。[⑦]规范从宽标准。要不要从宽，具体从宽的幅度，是检察办案人员适用认罪认罚从宽制度时常见的问题，要根据案件的犯罪类型、主观恶性、社会危害、损失挽回、认罪态度等具体情况，及时规范和确定从宽的幅度和标准。过大的量刑折扣可能刺激无辜者作出有罪答辩，会造成选择正式审判程序的被告人与有罪答辩者在量刑上严重失衡，导致被告人选择正式审判程序时面临过大的压力。[⑧]明确救济途径。检察机关的量刑建议会不会得到法院采纳，如果没有采纳可以采取什么措施？量刑建议采纳率不高，会不会影响绩效考核，会不会被追责问责？等等，都是检察办案人员关心的问题。虽然目前最高检察院暂不将采纳率纳入考评范围，但无法消除检察办案人员的心理担忧。对此，要自上而下加强与法院的沟通协调，检察办案人员主动加强对审判人员的对接交流，有条件的地区与法院共同制定规范性文件，尽可能统一量刑幅度，提高量刑建议的采纳率。

（三）明责任，做到各负其责。确定适用目标。不同地区根据实际情况，分时段、分阶段设定任务目标，把认罪认罚从宽制度的适用指标细化分解到具体办案人员，以责任形成压力、激发动力。完善考评机制。要建立健全常态化的考评机制，纳入绩效指标，从事实认定、法律依据、量刑精准等方面开展案件质量评查，加强对适用认罪认罚从宽制度的科学化考评，既考评适用率达到了多少，更要考评认罪认罚案件的质量效率，以社会矛盾是否得到化解、上诉率是否切实降低、社会治理成效是否体现出来为指标，科学评价案件的政治效果、社会效果和法律效果。强化责任追究。严格落实有位有责，加强对违法违规问题的责任追究，依法纠正滥竽充数行为，对于违反程序规定的、对无罪者适用认罪认罚从宽制度的等违法犯罪行为，追究法律责任，坚守公正司法的底线。

（四）重保障，消除后顾之忧。建立上下指导机制。上级检察院要加强对下级检察院的业务指导，检察院内部也要加强业务指导，检察办案人员在办理认罪认罚从宽案件过程中，对于出现的问题和困难，要及时汇报；对于共性问题和争议较大的问题，可通过“检答网”等平台和渠道向上级检察院反映，力争自上而下解决。建立激励鼓励机制。要加强对该项工作的总结和提升，对于工作表现突出、社会效果好的人员，及时予以奖励，并将工作业绩与岗位调整、提拔任用、评先评优等紧密结合起来。此外，要以落实认罪认罚从宽制度为契机，挖掘和培养出一批检察业务骨干、办案能力，在全地区、全系统形成示范带动效应，营造比学赶超的生动局面。建立履职免责机制。对于检察办案人员依法适用认罪认罚从宽制度，引发涉检舆情或负面社会效果的，只要在案件办理过程中，检察人员没有故意和重大过失，而是出于证据变化、对法律理解错误等原因造成的，不承担责任。

（五）强监督，防控廉政风险。权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败。适用认罪认罚从宽制度，把原本在法院审判阶段才适用的量刑权提前到检察阶段实施，且该权限直接由承办案件的员额检察官实施，无疑放大了“被围猎”和消极腐败的风险。对此，要完善机制、强化监督，既有效防范权力失控，又消除办案人员的后顾之忧。规范量刑标准。规范是对不范的最大制约，阳光是最好的防腐剂。要根据罪名、根据情节、根据案件实际情况，明确和细化认罪认罚从宽案件的量刑标准，努力把绝大多数的常用罪名都容纳进来，让检察办案人员对标对表量刑，尽可能压缩检察办案人员的人为操作空间。强化程序监控。要严格落实认罪认罚从宽制度的程序要求，主动接受案件辩护人、其他当事人和值班律师的监督制约。进一步完善、严格司法责任制和内部监督，检务督查部门要及时介入、主动监督，加强流程监控，及时发现和纠正违法违规行为，坚决防范可能出现的司法腐败。注重后续跟踪。注重对适用认罪认罚从宽制度案件效果的跟踪和评价，根据跟踪情况及时改变思路、调整部署，加强对被害人一方的后续跟踪，防范重新激发矛盾。

参考文献：

[1]陈瑞华著：《刑事诉讼的前沿问题》，中国人民大学出版社2016 年版。

[2]荚恒武、孙静松：《职务犯罪认罪认罚制度研究》，载《中国检察官?司法务实》2017年第8期。

[3]胡卫列、董桂文、韩大元著：《认罪认罚从宽制度的理论与实践》，中国检察出版社2017年版。

[4]顾永忠、肖沛权：《“完善认罪认罚从宽制度”的亲历观察与思考、建议——基于福清市等地刑事速裁程序中认罪认罚从宽制度的调研》，载《法治研究》2017年第1期。

[5]陈瑞华著：《量刑程序中的理论问题》，北京大学出版社2011年版。

[6]陈严法著：《认罪认罚从宽制度研究》，法律出版社2017 年版。

[7]苏力著：《制度是如何形成的》，北京大学出版社2007年版。

[8]王敏远：《认罪认罚从宽制度疑难问题研究》，载《中国法学》2017年第1期。

[9]公丕祥著：《当代中国的司法改革》，法律出版社，2012年版。

[10]蒋超著：《变革时代的司法权威》，法律出版社，2012年版。

[11]最高人民法院司法改革小组编：《美英德法四国司法制度概况》，人民法院出版社，2002年版。