何佩佩 林连杰*

【内容摘要】 检察建议是检察机关行使行政监督权的重要方式之一，具有重要价值。本文从金融检察建议的视角出发，分别论证了检察监督权在金融领域的发挥，金融检察建议所面临的困境，在此基础上提出完善金融检察建议的若干对策思考，以期对检察机关通过金融检察建议行使检察监督权有所裨益。

【关键词】 检察监督 金融 检察建议

党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，“决定”进一步强调了检察机关监督和制约行政权力的重要职责。金融市场直接关系到人民群众财产利益，且具有受众广的特点，甚至可能关系到整个国家的经济安全。因此，作为法律监督机构，检察机关加强对金融市场，包括对金融从业者及金融监管机构实施法律监督，既是宪法赋予检察机关的重要职责，也是检察工作顺应时代要求和满足群众期待的重要举措。

现阶段，检察建议是检察机关行使行政监督权的重要方式之一，具有重要价值。然而，在多年的实践中，检察建议的使用受到较多方面的制约，有其本身的局限性和外部因素的影响，效果不如预期的明显，仍有很多不足之处急需完善。笔者从金融检察建议的角度出发，谈谈几点看法。

一、检察监督权在金融领域的作用发挥

（一）检察权介入对填补金融行业监管的空白具有必要性

1.金融市场产品和技术不断创新，由于行政监管固有的滞后性，监管部门对市场信息的反应不及时、不全面，监管不到位的现象层出不穷，造成行政监管部门无法企及的空白地带，为检察权的介入提供空间条件。

2.我国金融环境较为特殊，正规和非正规的金融机构并存，地下金融规模更是无法估量，如民间利用“标会”进行的非法集资等现象。在我国现有的金融法律体系，行政监管部门根本无法对地下金融进行有效的监管、处置，真空地带明显，遏需检察机关的介入。

3.在我国特定的历史背景下，金融机构中，不论是银行、证券还是保险等行业，国有资本长期占据主导地位，这些机构的负责人及部分从业人员往往与金融监管机构存在交叉任职的情况，经营者同时又是监管者，势必造成监管不到位，也易形成权力寻租的空间。

4.由于我国处于经济转型的特殊国情，很多地方政府经常以降低本区域金融监管标准或放松监管的方法以促进当地金融市场发展，行政监管权存在滥用现象，需要进行规范。

总之，上述原因造成的监管失灵，难以依靠行政机关自身的完善来解决，适当引入外部制衡机制，对行政监管部门及金融机构加以约束和监督，是造成良好监管环境，维护金融市场稳定的必要举措。

（二）检察机关的介入对金融监管法律体系的健全与完善具有重要意义

检察机关作为国家法律监督机关，包含侦查监督、审查起诉、职务犯罪侦查和预防、民事行政诉讼监督、立案监督、执行监督等多项职能，监督面广，惩罚措施最为严厉。正是检察职能本身所具有的前述特性及职能优势，检察机关在维护金融管理秩序和公共利益、保护合法的财产所有权、促进金融市场健康可持续发展等金融领域均发挥着重要作用。金融检察在维护金融安全中的地位是必要性与补充性二者的结合：

1.检察机关承担的执法监督职责，与金融监管具有天然的契合性。检察机关既可以监督金融从业者，也可以监督行政执法部门，以一种外部制约的机制介入，有效规范从业和执法行为，避免行政监管失灵。

2.刑法作为“保障法”，是其他法律得以实施的保障，是维护金融秩序，保障金融监管的最后一道防线。当行政部门和金融机构的行为违犯金融法及相关法律法规，严重到需要刑法来制约时，检察机关可通过在刑事诉讼中履行审查逮捕和提起公诉等职能，对相关行为予以惩戒。

（三）检察建议是金融检察介入金融监管的重要手段

所谓金融检察建议，是检察机关为促进金融相关法律正确实施，预防金融犯罪，促进金融行业规范运行，健康发展，维护公众利益，促进社会和谐稳定，履行法律监督职责，结合办理金融犯罪案件，发现分析发案单位或监管单位存在制度或管理上漏洞，建议相关金融部门堵塞漏洞，加强制约与监督，完善管理与服务，预防减少金融违法犯罪，防范金融风险。金融检察实践中，检察机关介入金融行业，主要包括两种方式：一是直接办理侦查机关移送的金融刑事案件，但这种方式主要是针对已经发生的问题，是对相关违法行为的时候惩罚；二是在办理案件过程中，发现案件背后的问题，如金融监管、金融服务所存在的问题、漏洞，并通过制发检察建议的方式，要求和指导相关部门和机构构筑预防体系，该种方式是一种针对性较强的举措，已成为一项常规性的检察工作，并取得良好效果。

二、金融检察建议面临的困境

（一）检察建议权威性不足带来的限制

现阶段，检察机关介入金融监管的重要手段之一是在办案过程中制发检察建议。然而，不仅在金融监督领域，包括在其他领域，检察建议的使用至今仍是实践探索中的一种较为新型的法律监督方式。现有检察建议的制发，主要依据《人民检察院检察建议工作规定（试行）》，而该规定中，检察建议适用范围有限，要求倾向于原则性，陈述较为宽泛，未有细化的程序性规定，且不具备刚性效力。此外，在现有的法律法规框架下，没有相关的法律法规、司法解释对检察建议的适用范围、实施方法、程序保障等具体问题作出权威性规定，检察建议在法律上的效力、地位也没有明确。法律地位的不明确，直接造成检察建议的权威性不足，被建议者引起的重视也不够。实践中，检察建议能否实施落实，往往需要检察机关主动花费较大的精力与被建议单位进行沟通，能否实现最初的意图需要二者的合意与协作，甚至在部分地区，检察建议能否被采纳完全依赖于被建议单位的主观意愿的情况。总体来说，检察建议达到效果不尽如人意，检察机关在这一方面的法律监督和参与社会管理的职能作用无法得到切实发挥。

（二）金融领域的高度专业性带来的挑战

金融产品种类品种多，包括银行、证券、保险、信托等，涉及学术领域广泛，不仅涉及法律，还涉及会计、财务、投资、银行、证券、保险、信托等，业务类型多，交错复杂。近年来，金融市场创新迅猛，金融产品不断推陈出新，金融犯罪涉及领域日趋宽广，作案手段专业化、智能化趋势明显，给金融检察工作带来前所未有的挑战。一份科学的金融检察建议，要求检察人员既要有相关的法律知识和业务能力，又要在办案的基础上，洞察具体个案中蕴涵的金融领域热点问题，分析到位，对类案进行提炼，分析，调研，提出科学性的报告。所以，金融检察人员应具备相关金融专业知识和经验，甚至不能弱于行政监管人人员，没有复合型知识难以胜任金融检察业务。

（三）检察队伍力量不足带来的制约

随着社会经济的迅猛发展，社会矛盾日渐凸显，违法犯罪案件也因此逐年上升，加之社会赋予检察机关的角色较之以前更加复杂多样，检察机关肩负工作任务类型不断延伸，负担不断加重，基层检察院案多人少、办案力量不足的突出矛盾长期无法得到解决，造成大部分检察干警仅能埋头于案件办理中，无法挪出时间精力致力于参与社会管理创新，很多检察建议也因此流于形式，质量与效果皆不尽人意。而且，基层的办案主力多是年轻的干警，虽然都具备法律相关专业背景，但金融法学或经济法学专业的人才较为紧缺，复合型知识人才难觅，现阶段的办案人员参与金融风险防控较为吃力，无论是在经验上，还是在专业素养上，均略显欠缺。虽然部分检察院探索建立金融专业化办案机构，成立金融办案专攻团队，但该做法尚属新兴的工作机制，仍处于起步探索阶段，未能真正的充分发挥专业化办案机制，专业化团体的力量。

三、完善金融检察建议的对策思考

（一）提升检察建议的质量

提升检察建议被采纳率，前提是保证检察建议的质量。一份质量高的检察建议，内容针对性要一目了然，指导性要强，且说理要充分，并具有可操作性。笔者认为，可从以下三点进行突破：

1.转变观念，树立发现问题的意识。金融犯罪不同于一般的案件，金融犯罪的产生，是犯罪分子利用金融体系、金融服务的漏洞，有针对性的、有计划的进行的，因此金融犯罪给了我们检视当前金融体制漏洞的机会。检察干警在案件办理中不能仅限于就案办案，还应有较高思想站位，跳出案件本身，进行全面系统的考量，利用检察机关职能的天然优势，发现金融体系中可能滋生犯罪的风险点。

2.调研考察，做好检察建议制发前的准备工作。为了使检察建议更具针对性，检察人员应主动走访，深入发案单位，通过召开联席会、座谈会等途径，了解发案单位的规章制度及执行情况，尽可能全面地把握案件发生的特定背景，即发案的社会环境因素。

3.将检察建议的质量列入考评范围。现有的基层院考评规则中，明确将检察建议制发数量列入考评标准，因此除非明显不具备制发检察建议的必要，办理金融案件中制发检察建议已成为一项必备的常规性工作程序。但是对于检察建议的获得的效果，考评规定措辞较为原则性，缺乏细化量化具体的规定，因此在实践中对数量的追求使得很多检察建议流于形式，甚至出现直接根据范本复制制发，如此做法不但不助于检察建议效果发挥，还有可能造成检察机关形象受损。

4.提高金融检察建议的制发层级。理论上，金融检察建议的制发单位可以涵盖省、市、县三级检察院。但在实践中，金融犯罪案件多由基层检察院办理，因此金融检察建议的使用，也多是集中在基层检察院，均是基层检察院在办理金融案件过程中根据案件所体现的问题来制发，这也是导致检察建议权威性不足的一个因素。[①]提升金融检察建议的制发层级，由市级乃至省级检察机关制发，被建议单位的层级相对应的是金融监管机构或案发单位的上级单位，所建议的内容更容易引起关注，所提检察建议更易为基层单位所接受，权威性更强，亦有助于凝聚多方力量来共同督促检察建议落实实施。而且，上级检察机关在统筹基层院数据，综合各类问题方面更有优势，所发的检察建议反映问题更加全面，所提建议的说服力也更强，可避免个案中类似问题多次制发，或者重要检察建议线索被遗漏。

（二）完善各类相关程序

首先，检察建议制发上，检察机关应合理选择对象，鉴于在外力督促下更有利于错误的纠正，因此除发案单位外，还应倾向于向金融监管机构或上级机构发出检察建议。检察建议的制发，应严格执行分级审批制度。案件的承办人根据案件反映出的问题，上报给部门负责人，部门负责人指定案件承办人或者其他特定人员拟制检察建议的初步内容，再交由部门领导审核后，由分管检察长签发。对于一些重要的或者有可能产生重要影响的检察建议，应当提交检委会讨论后再定稿。[②]若遇到一些重要疑难的检察建议，应邀请相关行业领域的专家与院领导，办案人员，发案单位开展论证，确保检察建议的专业性与可操作性。

其次，在检察建议的落实上，首先考虑与被建议单位有效沟通，通过平和协商，以理服人的方式促使被建议单位接受建议，避免其产生抵触情绪。其次建立机制确保检察建议得到跟踪落实。由办案部门主要负责跟踪，跟踪内容必须包括是否落实检察建议、是否完善规章制度、是否制定防范措施三个方面，同时还应要求发案单位及时形成整改方案反馈检察机关。最后应建立检察建议效果评估机制，对于检察建议落实到位，整改措施完善，整改成效明显的金融部门，建议其上级主管部门给予表彰;若被建议单位对检察建议未能引起重视，整改懈怠，反馈敷衍应付，甚至没有反馈，一经发现，立即建议有关行政主管部门追究相关人员的领导责任和行政责任，通过这种做法，使得检察机关通过检察建议行使监督权这种方式由软要求变成硬措施，保证检察建议的重要作用得到充分发挥。

（三）加强金融检察队伍建设

现阶段，检察机关在探索金融专业化办案机制的过程中，逐步整合人力资源，并设立了专门的金融检察部门，打造专业化的金融检察办案组，发挥专业化团队优势。然而，要确保金融检察专业团队力量的发挥，笔者认为，可从以下几点进行突破：

1.检察机关内部就地取材。办理金融案件必然离不开相关金融、经济知识的支撑，需要具备一定的专业知识层次，并非每个人皆可胜任。在现有条件下，依托司法改革和落实员额制检察官的契机，可将具有金融法相关专业的人员或金融或经济相关专业的人员集中到金融检察部门，便于上述人员就专业问题进行探讨，也有利于发挥团队优势。

2.培养专业人才。金融刑事案件具有专业性、复杂性，要求办案人员应转变思想观念，改变办案方式，以适应新的要求。开展岗位培训、挂职锻炼、以研促学等各类活动是提升专业性的重要方式。同时聘请金融机构业务精英、科研院校专家学者等组成“专家咨询委员会”，定期开展学习交流，既可以提高金融案件办理质量、效率，又可以不断提升金融检察专业人才的理论与业务水平，努力培养高水平的金融检察办案团队及专门人才。[③]

3. 加强与银行、证券等金融机构的沟通联系。随着金融机构的不断创新，越来越多的高新技术被应用于金融业务中，金融犯罪势必呈现出高科技化，而且越来越复杂。这就要求金融检察人员应该与时俱进，加强与金融机构的联系，随时掌握其业务动态，找准风险点，做好万全准备，一旦金融案件产生，可迅速找到突破口。

（四）建立开放性的工作理念

金融检察工作是一项开放性工作，金融检察的信息互通机制，既要包括检察机关内部，也要延伸至公检法的部门，还要包括各类金融机构。

1.检察机关内部信息整合，建立健全内部的数据统计共享与信息通报制度，确保批捕、公诉、预防等多个程序的信息互通。为专题调研提供完整全面的数据材料，以便从个案中深挖案件背后的问题，或从类案中归纳、提炼出带有共性的问题，并加以研判，提出建议，最终对金融机构的服务、运行、监管起到指导作用；

2.公检法的信息整合。公检法之间可通过建立联合执法机制、联席会议机制，形成合力打击预防金融犯罪、防范金融风险、保护金融安全。在此基础上，可进一步加深交流与合作，如对信息共享平台进行功能拓展与丰富，定期通报金融领域内新型犯罪手法、特点及防范对策；再如召开联席会议，小型系统内研讨会，加强对复杂、疑难金融案件的意见交流，共同研讨金融案件发案规律和预防策略。

3.建立与金融部门信息互通机制。若按以往的实践，仅由办案部门和发案单位两家围绕具体案件交流，沟通效率及沟通的及时性，准确性，全面性都受影响。建立与全体金融部门之间协作沟通的统一的常设性平台，可由现有的的“两法衔接平台”进行功能延伸，借助此平台，检察机关将金融领域内新型犯罪手法、特点及时汇总并通报金融监部门，金融监部门将行业内破坏金融管理秩序的活动手法及规律及时反馈给检察机关，多方开展信息互通、工作意见交流、惩防违法行为协作、互为补充，达到资源的有效整合和充分利用。[④]

（五）运用科技力量推动金融检察建议发展

近年来大数据技术迅猛发展，大数据技术拥有规模巨大、完全结构化、高度同构、机器记录生成、信息缺损度低等特点，从海量数据中挖掘各种隐蔽信息的优势。因此，新形势下大数据技术在对抗现代金融犯罪，防范金融风险方面有着先天性优势。金融检察部门利用大数据技术，缕清复杂事物之间的关联关系，通过分析历史数据总结事件发生的规律性，总结出一些金融犯罪案件的发生模式和相关的制度漏洞或工作机制缺陷，为实证研究提供更好的参考。金融检察部门可运用大数据技术，将对历史案件的分析成果通过检察建议方式传达给相关监管部门和涉案机构，建议其进行摸排整改，有助于大大提升金融检察建议的科学性、可操作性，说服力。[⑤]