[内容摘要]：随着社会形势的不断发展变化，现行的人民监督员制度运行模式已经无法满足人民群众新时期对检察工作的新期待。文章从人民监督员制度运行的局限性入手，就当前人民监督员制度适度扩张的理论和现实依据进行阐述，在此基础上提出具体设想，为人民监督员制度的不断发展完善抛砖引玉。

[关键词]：人民监督员  制度   适度扩张

人民监督员制度自试行到正式运行至今已经十载有余，对于强化检察机关的外部监督机制，减少社会各界对检察机关职务犯罪侦查权的质疑，提升司法公信力，做出了积极贡献。但是，任何事物并非都一成不变。随着人民监督员制度运行中陆续出现的一些问题，以及相关法律制度的完善，特别是刑诉法修改后赋予了检察机关更多新的法律监督职能，现行的人民监督员制度已经无法满足新时期人民群众日益增涨的司法需求，适时地进行调整完善，进一步揭开检察工作的神秘面纱，让人民群众更深入地参与检察、了解检察、监督检察，已迫在眉睫。

一、现行人民监督员制度的局限性

主要体现在两个方面：一是监督范围偏窄。对检察环节终局性裁决事项的监督存在空白。二是监督层次失衡。人民监督员监督程序上提一级后，一定程度解决了监督刚性问题；但从另一角度来看，几乎切断了基层检察院与人民监督员之间的沟通联系，剥夺了人民监督员对基层检察工作的知情权、建议权等，监督实效大打折扣。基于上述原因，可能导致以下情况：

（一）易遭程序不公质疑。人民监督员制度是检察机关为了回应社会公众对其办理职务犯罪案件监督“空白”的质疑，增进执法透明度，提升执法公信力的一项重大制度改革。2010年，人民监督员制度全面推行后，人民监督员的监督范围由试点期的“三类案件”、“五种情形”, 统一优化为“七种情形”。[①]然而，根据高检院《关于实行人民监督员制度的规定》，人民监督员对上述“七种情形”的监督仅限于检察机关直接受理立案侦查的案件，而对于其他类型的案件并不适用。对此，有学者认为，不同的犯罪嫌疑人在诉讼过程中的权利不平等，诉讼程序不公，违背了“法律面前人人平等”基本原则。如，检察机关办理的自侦案件拟做不起诉处分或撤案时，可以启动人民监督员程序进行监督，而同样由检察机关办理的其他普通刑事案件拟做不起诉处分或撤案时，却没有此监督程序，结果导致差别化待遇。“程序优先于实体，程序不公正，则实体公正无从谈起。”随着人民监督员工作的全面开展和进一步深化，其监督案件的范围应进一步扩大，才能切实保障诉讼权利平等，实现程序正义。

（二）参与司法程度较低。人民监督员制度与法院的人民陪审员制度

有异曲同工之处，都是司法机关主动接受外部监督，提升司法公信力的一个重要途径。但是, 人民监督员制度与人民陪审员制度比较而言却相去甚远。从法律效力层面来看，人民陪审员制度已经比较成熟、完善，并纳入了法制化轨道，且在人民法院组织法、刑事诉讼法、最高人民法院文件等都进行了相应的规定。而人民监督员制度还停留在高检的内部规定层面，法律位阶效力低。从司法的参与度来看，人民监督员参与的程度显然比人民陪审员低。《人民法院组织法》第10条第二款规定，“人民法院审判第一审案件，由审判员组成合议庭或者由审判员和人民陪审员组成合议庭进行；简单的民事案件、轻微的刑事案件和法律另有规定的案件，可以由审判员一人独任审判。”刑诉法第178条亦作了同样的规定。可见，除简单的民事案件、轻微的刑事案件、适用简易程序独任审理的案件外，人民陪审员可以参与法院多数第一审案件。据一组来自某基层法院的数据显示，该院2013年人民陪审员参加陪审的一审案件达3622件，参审率达56 %；而同一地区的基层检察院的数据显示，2013年该院人民监督员参与监督的案件仅5 件，比例仅为0.18%。（见表一）

2013年某县人民陪审员、人民监督员参与司法案件情况

表一

从全国范围来看，来自“两高”的工作报告显示，2013年全国检察机关共受理各类刑事案件137.6万件，接受人民监督员监督案件2938件，人民监督员参与监督案件的比例仅为0.21%；而2013年全国审判机关共受理第一审案件231.5万件，组织人民陪审员参审案件169.5万件，占比73.2%。（见表二）

2013年全国人民监督员、人民陪审员参与司法案件的情况

表二

表一、表二的数据显示：人民监督员参与监督案件的比例仅为人民陪审员陪审率的零头，人民陪审员“监督”案件的数量远远高于人民监督员参与监督案件的数量，显然人民陪审员参与司法案件的程度远高于人民监督员，各自的监督效果如何显而易见。

众所周知，人民监督员制度起步比较晚，各项机制还相对不完善，我们不能苛求人民监督员制度短时间内达到人民陪审员制度的高度，但是至少应明确一点，即人民监督员应该像人民陪审员一样深入地参与、渗透到司法活动过程中，在监督司法机关、提升司法公信力方面发挥积极作用。而这个作用的发挥就必然要求我们要不断地探索并推进人民监督员各项工作机制的健全和完善。就目前而言，人民监督员制度从试点到正式运行至今已有11个年头，虽然受到了社会各界的肯定，但是成效还不够明显。其中一个很重要的原因在于：参与监督的程度比较浅，监督面比较狭窄问题。为此，应当重新定位监督范围和监督层次，强化人民监督员参与监督的深度和广度，让人民群众更多、更加深入地了解、监督检察机关的办案活动，才能进一步展现人民监督员制度的生命力。

二、人民监督员制度适度扩张的依据

人民监督员制度的扩张，不仅要有扎实的理论根据，也应具备一定的实践基础。只有理论和实践充分结合，才能发挥实效，进一步升华人民监督员制度。

（一）法理基础

1、强化程序正义。随着近年来诉讼法学理论和实践的不断发展完善，特别是三大诉讼法相继修改，“重实体、轻程序”的旧观念已经被“程序正义”思想逐步取代，程序正义作为不同于实体正义的一项独立价值而受到我国法学界和司法实务部门的关注。人民监督员制度正是在这种背景的推动下应运而生的。它是检察机关在法律尚未明确规定的情况下，主动探索实践，主动接受外部监督的重要程序。多年的司法实践表明，人民监督员制度发挥了其应有的功能，有效弥补了检察机关外部监督不足的缺陷，切实体现了程序正义的要求，进一步提升了司法公信力。但是，随着时代的发展，现行的人民监督员模式已经无法适应要求。在新的历史条件下，适度扩张人民监督员的监督范围和监督层次，使检察机关办理的更多案件在程序上增加人民监督员的监督环节，多一道监督程序，对于案件当事人而言是一种程序救济，对于检察机关而言更是一种促进，促进检察机关正确行使法律监督权，进一步彰显程序正义的应有功效。

2、强化司法民主。放眼世界，无论是法国、德国等大陆法系国家，还是英美法系国家，都十分重视司法活动的公众参与度，重视通过公众参与来增加司法透明度，提升执法公信力，树立法律的权威。如美国的陪审团制度，由普通民众组成的陪审团直接参与审判活动，对案件的事实进行认定，且具有刚性的法律效力。又如日本的检察审查会制度，是为了防止检察官公诉权的滥用，建立了检察审查会对不当不起诉的案件进行审查。这些公众参与司法决策的过程，均体现了司法对民意的重视。可以说，公众参与司法已经成为当今国际司法改革的主要方向。各国的实践证明，司法活动引入公众参与元素，不仅能更好地发挥司法能动性，使更多的人知道法律、了解法律，进一步提升法律权威；还可以充分吸收民意，进一步增进司法的民主属性，实现民主法制，维护社会的和谐稳定。适度扩张人民监督员的监督范围和监督层次，让检察机关更多的司法活动引入公众元素，不仅有利于强化司法民主氛围，建设现代民主法制，也符合国际司法改革的潮流和趋势。

3、强化权力制约。“以权力制约权力”是开展权力监督的必要手段。目前，我国的权力制约体制，主要表现为以公权制约公权，通过公权之间的相互制约来实现监督。应该说，“公权制约公权”有其一定优势，被监督主体与监督主体之间力量相对均衡，有利于监督。但从另一个角度来看，如果单纯地以“公权制约公权”，容易走入另一种怪圈：出现监督部门之间的循环监督现象，进而陷入监督死角，其监督效果可想而知。人民监督员在一定程度上代表人民，其行使的监督权某种意义上来说是一种私权，“私权制约公权”虽然有其天然的不足，但也有积极的一面：有利于促进检察官客观公正地办案，促进执法行为进一步规范。适度扩张人民监督员监督范围和监督层次，把检察机关办理的更多案件纳入人民监督员的监督视野，实际上是在现有内部监督制约的基础上，从外部对检察权进一步监督制约的具体表现，在一定程度上有利于促进检察机关公平公正执法，维护社会公平正义。

（二）现实依据

随着当前人民群众参与司法工作愿望的日益提升以及2012年刑诉法

修改后赋予了检察机关新的法律监督职能，人民监督员的监督范围进行适度的扩张具有相当的必要性和可行性。

1、回应新时期人民群众对检察工作的新期待

（1）提升司法透明度。人民监督员制度出台前，检察机关接受外部监督的途径主要有地方党委监督、人大监督、政协民主监督、社会监督、新闻媒体监督等，但这些监督方式多停留于表面，监督效果不太理想。人民群众对检察机关的神秘感依然存在，特别是一些学者对检察机关查办职务犯罪的相关权力提出了质疑[②]。作为回应，检察机关推出了人民监督员制度，目的是引入新的外部监督机制，对涉嫌职务犯罪的案件进行监督。毋庸质疑的是，该项机制的运行取得了一些成效，受到了社会各界的认可。然而，基于其监督范围的限制，作用还不够突出，成效还不够明显，发挥出的能量还相对有限。 据统计，2003年—2010年人民监督员制度试点期间，人民监督员共参与“三类案件”32304件，对“五种情形”提出监督意见1000余件。从数据上看，应该说有一定成效，但如果7年平均下来，参与的比例却显得非常小：“三类案件”年平均4615件，“五种情形”年平均143件，这个数据相对于全国每年上百万的刑事案件而言，可以说是微不足道。随着人民群众日益增长的司法需求以及对司法公正期盼值的高涨，适度扩张人民监督员监督范围和监督层次，让人民群众更多地参与、监督更多的司法案件，不仅有利于进一步增加检察机关执法办案的透明度，促进检察人员执法办案水平的提升，也有利于人民群众对检察工作的了解检察、监督检察，对于进一步提升司法权威、打造“阳光检察”具有非常重要的实践意义。

（2）提升司法公信力。习近平同志强调：“要让人民群众在每一个司

法案件中感受到公平正义。”提升司法公信力、实现公平正义，不仅需要检察机关提高自身业务水平，强化内部监督制约，更要接受来自外部的监督制约，特别是要以人民群众看得见的方式。人民监督员在一定程度上代表一定范围的人民，适度扩张人民监督员监督范围和监督层次，让人民群众更多、更直接地参与检察工作、监督检察工作，增加人民群众对法律的理解，增进对检察工作的了解，无论是在程序上，还是在更直接的视觉观感上，都有利于树立法律权威，增加人民群众的公平正义感，进而提升司法公信力。

2、应对新刑诉法对检察工作的新要求

现行人民监督员制度于2010年正式实施，此时刑诉法尚未修改，检察机关一些法律监督职能还不具备。而修改后的刑诉法，进一步完善和强化了检察机关的法律监督职能，并将法律监督贯穿于新刑诉法通篇。有人担心，刑诉法强化并赋予了检察机关的新的法律监督职能,会不会导致检察机关无人监督或缺乏监督。“凡是公权力,都要受到制约。” 笔者认为，人民监督员制度作为检察机关接受外部监督的一个重要途径，应当及时回应并对接新刑诉法赋予检察机关的职能要求，与时俱进，更加扎实有效地发挥监督作用。特别是要把新刑诉法赋予检察机关的新增职能以及人民群众关注的重点案件、重要环节纳入人民监督员的监督范围，进一步增强检察机关主动接受监督的意识，真正体现人民监督员制度作为人民参与司法的实质。

3、经探索实践已具备一定的运行基础

人民监督员制度从试点到正式运行已经十年有余，受到了社会各界的广泛肯定，应该说已经具备了一定的实践基础。在此基础上将其监督范围和监督层次适度地进行扩张具备相当的可行性。目前，一些地方检察机关已经进行了探索实践，并收到了较好成效。如江苏省已有基层检察院开展由人民监督员监督普通不起诉案件的试验性尝试。以无锡市锡山区检察院为例，该院在2007年开始初次尝试将“普通不起诉案件”人民监督员监督视野，当年先后5次邀请人民监督员评议该类案件7件7人，收到了较好的成效。笔者所在的福建省石狮检察院也进行了一些尝试。除按照高检院相关规定协助上级院开展人民监督员“七种情形”监督外，我院自行制定出台了《关于人民监督员制度的试行办法》，聘请25名人民监督员，将“拟终止对犯罪嫌疑人侦查的案件、拟作无罪不捕的案件、拟进行逮捕必要性公开审查的案件、拟作不起诉处理的普通刑事案件、申诉案件”等7类案件纳入人民监督员监督案件的范围。还有一些地方的检察院探索将“拟做出不批捕决定，被害人不服或公安机关提请复议的普通刑事案件”、“拟作出不抗诉决定，申诉人多次申诉或社会反映强烈的刑事申诉案件”、“涉检信访”等案件纳入人民监督员的监督视野。试验证明，取得了预期效果：一是增强了执法办案透明度和公信力，提高了办案人员的责任心与办案能力；二是通过公开评议的方式使检察工作取得社会的认知与理解，减少神秘感；三是通过搭建人民监督员与犯罪嫌疑人、被害人直接对话的平台，提高案件处理结果的公正性；四是通过人民监督员的监督程序有效减少事后不和谐，如上访等不良后果。

三、人民监督员制度适度扩张的设想

随着修改后刑事诉讼法对检察机关刑事诉讼监督职能的强化以及新时期对检察工作的新要求，人民监督员制度应进一步扩张。然而，目前我国司法资源还很有限，还要受很多现实因素的制约。一是现有检察资源有限。随着刑法修正案将盗窃等罪的入罪门槛降低，危险驾驶行为的入罪，基层检察院的案件数量急剧上升；此外，2012年刑诉法的修改赋予了检察机关更多的法律监督职能，对一些案件[③]的办理程序要求更多、更规范，检察机关的办案压力进一步增加、任务更加繁重[④]，人员、时间、精力有限，客观上无法启动更多的人民监督员监督程序。二是人民监督员的精力和时间有限。人民监督员大多有自己的职业，有的在所在的单位还担任一定的领导职务，如果频繁地让其参与监督检察机关办理的案件，不大现实，不具备可操作性。三是需要进一步的实践论证。虽然目前有一些地方对扩大监督范围进行了探索实践，但大都处于初级阶段，还没有涉及检察机关办理的全部案件，需要在实践中进一步探索、论证。因此，全面扩张人民监督员制度，时机还不够成熟。就现阶段而言，可作以下设想：

（一）监督范围的扩张

1、结合修改后的刑诉法，将部分刑诉法赋予检察机关的新增职能纳入监督范围

一是将“指定居所监视居住措施”纳入人民监督员监督视野。修改后的刑诉法赋予了检察机关自侦部门采取指定居所监视居住措施的权力，该措施严厉程度与“逮捕”措施相当，涉及到人身自由，因此，对这一权力的适用条件规定非常严格。实践中，容易被检察机关侦查部门滥用，而具有监督权的检察机关侦查监督部门、监所检察部门均属于检察机关内设机构，存在不愿监督或不敢监督的思想，容易引起公众质疑。如将“指定居所监视居住措施”纳入人民监督员监督视野，有利于这一问题的解决。

二是把技术侦查措施的使用纳入人民监督员监督视野。修改后的刑诉法赋予检察机关使用技术侦查措施的决定权，但设置了严格的门槛，必须是“重大的贪污、贿赂犯罪案件以及利用职权实施的严重侵犯公民人身权利的重大犯罪案件”，且需要经过严格审批才能使用。鉴于技术侦查措施的使用系由检察机关自己决定，只接受内部审批，未接受外部监督；一旦使用不当，将严重侵犯他人的合法权益。实践中，一些检察机关为了顺利破案，不惜突破刑诉法及相关规定设置的条件，降低技术侦查使用标准，或人为提高贪污贿赂案件的涉案数额，以达到技术侦查使用条件的现象也在一定范围内存在。因此，建议：将拟采取技术侦查措施的案件纳入人民监督员监督视野[⑤]，主动接受外部监督，减少外部质疑的声音，进一步提升执法透明度和公信力。

2、把检察机关具有终局性裁量的案件纳入监督视野

实践中，检察机关立案侦查、批准逮捕、提起公诉等案件都有后续的司法程序进行审查把关，不会遭到质疑。而对于不立案侦查、不批准逮捕、不起诉等案件，检察机关具有一定的自由裁量权，这些案件均属于终局性裁量案件，检察机关的决定对当事人影响比较大；且没有后续监督程序，容易导致当事人和群众对检察机关产生误解或质疑。为解决这一问题，检察机关推行了终结性法律文书公开工作，一定程度上减少了质疑的声音。但笔者认为，检察机关接受监督的力度还可以继续加大。建议：结合终结性法律文书公开工作，将检察环节具有终局性裁量的案件全部纳入人民监督员监督视野。这些案件具体包括：拟不立案侦查、拟作无罪不捕案件、拟不起诉案件（包括绝对不起诉、相对不起诉、存疑不起诉）等具有终局性裁定的案件。将这些案件纳入人民监督员监督视野，对于提升检察机关公信力有较好的成效。

（二）监督层次的扩张

正如文章开篇所述，人民监督员监督程序上提设区市一级后，虽然解决了基层检察院“自己请人监督自己”问题，强化了监督刚性；但几乎切断了基层检察院与人民监督员之间的沟通联系，剥夺了人民监督员对基层检察工作的知情权、建议权等，同时也阻断了基层检察院从人民监督员身上收集民情民意这个重要渠道。为此，建议：

在继续保留现行设区市人民检察院启动人民监督员监督模式不变的基础上，恢复开启基层检察院人民监督员监督模式。但在具体监督范围上，应与设区市人民监督员的监督范围有所区别，即：除高检《关于实行人民监督员制度的规定》第17条规定的自侦案件“七种情形”外，将检察机关具有终局性裁量的决定事项[⑥]纳入基层人民检察院人民监督员的监督视野。如此，既保证现行设区市检察院人民监督员监督模式不变，又丰富和完善了基层人民监督员监督制度。

至于基层人民监督员的选任、培训和管理，应与即将进行的改革模式，即由司法行政部门统一选任、管理和培训模式[⑦]进行区别。建议：参照运行比较成熟的人民陪审员制度模式，由地方人大统一选任、管理和培训人民监督员。这样设想基于两个方面的考虑：一是人大与人民监督员都在一定程度上代表人民，体现民意；二是提高人民监督员选任层级，有利于提升监督实效。而由司法行政管理部门来选任和管理则没有这方面的优势。

结语：人民监督员制度与人民陪审员制度一样，都是人民群众参与司法案件的重要途径，对于提升司法透明度和公信力具有非常重要的实践意义。人民陪审员制度起步比较早，已经成为人民法院审判活动过程中不可或缺的一部分，并被社会公众所认可。人民监督员制度要发挥出应有的功效，就必须在监督范围和监督层次上有所突破，并借鉴人民陪审员制度的相关做法不断地进行探索、完善，在时机成熟时，通过立法的形式加以固定，促进人民监督员制度的法制化。
 

参考文献：

1、王海鹏：《人民监督员监督范围研究》，法制博览，2014.01(中)。

2、丁玮：《人民监督员制度的法理基础—司法民主与正当程序研究》，中国检察出版社，2010年。