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再论检察机关办理公益诉讼实证研究与机制完善 ----以S基层院为例
时间:2018-07-25  作者:石狮检察  新闻来源:  【字号: | |

 

摘要:检察机关已全面铺开公益诉讼工作,本文以S基层院在公益诉讼的试点阶段和全面铺开阶段的探索实践为样本,从其案件类型、工作模式、工作机制与局限等方面进行了统计和综合分析之实证研究,进而提出有针对性的可行性对策,以达到提高公益诉讼案件办理质效的目的。

关键词:公益诉讼  工作模式 工作机制  可行性对策

一、公益诉讼开展以来的工作概况

(一)办理案件分析

S院所属设区(县)市院下辖11个基层院,根据该地区基层院实际办案情况和民事行政工作量化标准,11个基层院分为ABC三类,其中A类院有6个、B类院3个、C类院2个。S基层院位列A类院序列,该院2017年在全市基层院民行工作考核评比中,位居第二,与S院在公益诉讼领域办理情况的排名大致相当。

1、公益诉讼案件线索数

办案未动,线索先排。图一为S院截至公益诉讼试点结束所属设区(县)市院各A类基层院案件线索数、和分别在环境领域、资源领域、国土出让领域、国资保护领域之行政公益诉讼案件线索数一览图。

图一:

该地区

A

基层院

案件线索数

备注

 

总数

行政

 

环境

资源

国土出让

国资保护

 

F

2

 

2

 

 

 

J

45

16

16

 

12

 

S

30

14

8

 

8

 

N

35

22

3

8

2

 

H

26

1

7

2

16

 

A

14

11

3

 

 

 

合计

242

88

60

10

69

该行数据为S院所属设区市院各个基层院之相关汇总数据。

从中看出,S院在案件线索数方面,总数与各个领域线索数均位列A类基层院前三,占市院总数比均约为1/8

在案件线索领域方面,环境领域占比近1/2强,高于全市基层院环境领域占比36.3%的平均数。说明S院在环境领域排查的线索有数量上的优势。

资源领域、国有资产保护领域占比均近1/4强,与全市基层院资源领域、国有资产保护领域占比近1/4的平均数均大致相当。说明S院在资源领域、国有资产保护领域排查线索工作相对平衡。

国有土地出让领域案件线索数为0,说明S院在国土出让领域案件线索排查工作尚未打开局面。

2、诉前程序成案率和起诉案件数

图二为S院所属设区(县)市院各A类基层院截至公益诉讼试点结束办理公益诉讼行政诉前程序案件数、起诉数、已判决案件一览图。

图二:

省份

诉前程序数

起诉数

 

总数

行政诉前程序数

 

 

合计

领域

总数

行政

 
 

环境

资源

国土出让

国资保护

环境

资源

国土出让

国资保护

 

F

2

2

 

2

 

 

1

 

1

 

 

 

J

43

43

15

16

 

12

1

 

 

 

1

 

S

29

29

14

8

 

7

1

 

1

 

 

 

N

35

35

22

3

8

2

1

1

 

 

 

 

H

26

26

1

7

2

16

2

 

 

 

2

 

A

9

9

8

1

 

 

1

 

1

 

 

 

合计

218

217

80

59

10

68

15

1

8

 

5

 

 

从图二看出,S院通过案件线索排查后,诉前程序案件的成案率96.9%,远高于全市基层院成案率90%

经过诉前程序后,仅有个位数的案件进入起诉程序。说明检察机关发出检察建议后,行政机关均能纠正违法行为或者履行法定职责,国家和社会公共利益已不存在受侵害状态。

二、试点时期公益诉讼工作机制分析

公益诉讼试点工作开展以来,S院先行先试,在诉前和诉讼阶段的工作成效明显,取得了位列当地11个基层院办理公益诉讼案件排名第二的业绩。总结起来,有以下几个做法。

(一)以办案需求为导向,建立精细化办案组

1、人员组成与办案模式

试点时期,S院民行部门现有干警5名。其中,员额检察官3人,检察官助理2名。针对排查出的线索,S院民行部门对公益诉讼的案件办理分为三个办案组。办案组的人员构成充分考虑了专业知识、工作经历等因素。三个办案组分别负责办理环境领域、资源领域、国有资产领域的诉前程序和诉讼程序,一案到底。当公益诉讼案件进入审查起诉阶段,加入分管检察长作为办案组组长,参加证据的审核、参加庭前会议,出庭诉讼。

办案实行三级审批,“承办人办理——检察官审核——分管检察长审批”。

2、办案组优势分析

分管检察长承办具体的公益诉讼案件,担任办案组组长与出庭主诉,有利于更好地履行检察职权。尤其对以审判为中心的诉讼制度改革中,分管检察长对公益诉讼办案遇到的新问题和应对措施有亲历性体验,指导具体的诉前程序和诉讼程序办案、在加强公益诉讼领域协调对接方面更具针对性、前瞻性更强。S院的分管检察长为公诉专家出身,具备扎实的调查收集证据、出庭举证、质证、法庭辩论功底。在庭前会议与庭审过程中,对整个公益诉讼办案组起到了很强的统领和指导作用,起到了事半功倍的效果。再者,分管检察长分管侦查监督、控告申诉等业务庭室,在两法衔接机制配合、加强案件线索摸排与移送具有更强的敏锐性,对提高民行部门发现公益诉讼案件线索的能力方面大有裨益。关键的是,公益领域案件往往是一些重大案件、敏感、涉及民生案件,容易成为社会关注的焦点。每个案件的诉前程序、诉讼程序需要与行政机关、与律师、与当事人、与法院等各方召开多轮多回合的沟通会议,检察长直接办理此类案件,可以提升办案的质量和效率。

(二)依托“两法衔接信息共享平台” 和“行政检察与行政执法相衔接机制”摸排案件线索

1、指派专人负责每周定期巡查“两法衔接信息共享平台”,重点审查涉及生态环境保护、国有土地出让、国有资产保护和食品药品安全领域案件,重点审查案件的违法情形、处罚措施、整改情况。共巡查各类案件235件,从中获取公益诉讼案件线索6条。

2、依托“行政检察与行政执法相衔接机制”建立的工作情况通报和联络机制,加强与市政府法制办的沟通配合,为公益诉讼专项工作开展沟通配合。坚持顶层设计与基层探索互动相结合,例如在环境保护领域,通过对环保局行政执法检察监督所取得的办案经验,为市委办、市府办拟稿的《全面推行河长制实施方案》提供三稿次的书面建议和意见。适时与行政机关联合组织开展专题调研,总结经验,分析问题,为机制探索和创新提供理论基础与方法途径,建立检察机关对行政违法行为的督促纠正机制。

(三)依托专项监督,建立工作阵地

根据高检、省市院的统一部署,开展督促收取防空地下室异地建设费、督促收取矿山生态环境恢复治理保证金专项监督活动及检察机关参与土壤污染防治行动专项监督活动。针对相关行政机关怠于履职、违法履职的情形,办理诉前程序案件13件。

1、依托督促收取防空地下室异地建设费专项监督活动,S院办理国有资产保护领域公益诉讼诉前程序案件6件。针对人防办未及时追缴到位、未专款专用、未严格按照上级规定标准统一收费、违规缓交等情形,S院向市人防办发出诉前检察建议6份,督促市人防办开展专项清查追缴工作、规范防空地下室异地建设费收费、使用标准。发出检察建议后,S院继续跟踪检察建议的反馈情况,及时跟进市人防办对异地建设费的催缴执行情况。截至20186月,已追缴到位18个项目防空地下室异地建设费总计413余万元。

2、依托督促收取矿山生态环境恢复治理保证金专项监督活动,S院办理资源领域公益诉讼诉前程序7件,向市国土局发出检察建议7份,督促该局依法处置,及时对7宗矿山资源进行生态环境恢复治理,避免水土流失,消除安全隐患。发出检察建议后,S院继续跟踪检察建议的反馈情况,对逾期未缴纳的生态环境恢复治理,市国土局均已向石狮市人民法院申请强制执行。针对市国土局违法履行、怠于履行对虎头山钟山头采石场的监督管理职责的情形,向法院提起行政公益诉讼,诉讼请求获法院判决全部支持。截至20186月,市国土局已对涉案地块恢复治理面积22.17亩;对7宗矿山进行生态环境恢复治理面积合计206亩。

可以看出,S院依托专项监督活动,运用诉前检察建议挽回国有资金流失413余万元,切实保护了国家利益。通过提起公益诉讼,有利于督促行政机关进一步提高依法行政意识,发挥公益诉讼裁判的引导示范作用。通过庭审观摩、以案释法,宣传民行检察公益诉讼职能,对广大群众有重要教育和宣传意义,拓展了公益诉讼案源渠道。

三、全面开展公益诉讼以来的工作机制分析

全面开展公益诉讼以来,S院做精做细工作规定,通过先行先试,创设新工作机制、整合原有工作机制,将工作机制优势有效转化为办案优势。把涉公益的检察监督触角向纵深化方向延伸。

(一)设立派驻检察官工作室,案件线索发现、查办机制向纵深方向延伸

在市河长办、市税务局、市场监督管理局等行政执法机关设立派驻检察官工作室,通过派驻检察官工作室,加强对涉河生态资源环境、涉税收国有资产保护等公益诉讼案件线索发现和案件查办协作。例如,在市市场监督管理局设立派驻检察官工作室,双方建立协同联动、联席会议、案件抽查、案件情况通报、双向咨询、联络员六项制度,明确协作的时间周期、启动方式、具体负责人员等,加强食品药品领域公益诉讼的协作配合。

依托派驻检察官工作室加强调查审阅卷宗,调阅市场监督管理局2017年以来的食药领域行政执法案件卷宗100余件。定期巡访座谈,走访市场监督管理局20余次,召开联席会议、参与其行政处罚决定前的案件听证会议,从中摸排食品药品领域公益诉讼案件线索20余条,办理公益诉讼诉前程序案件5件。

(二)运用枫桥经验,通过“网格化+社区检察官”拓展案件来源

运用枫桥经验,通过“网格化+检察监督”机制拓展公益诉讼案件来源。其一,搭建运用平台,与市综治办对接,借助市城乡社区网格化服务管理信息平台,嵌入“社区检察”版块,建立“网格化+社区检察官”管理体系。通过平台,采集社区内发生的民事、行政案件线索,运用大数据挖掘摸排公益诉讼案件线索3条。其二,社区检察官下沉社区、乡镇、村居,与民众一对一接触,加强宣传检察机关维护国家利益、社会公共利益的职能,提高民众举报公益诉讼案件线索的积极性,获取涉民生公益诉讼案件线索2条。其三,积极下沉社区,多维度摸排案件线索。如在本院办理一起故意伤害案中,网格化责任检察官配合公诉部下村开展社会调查及释法说理,发现案发现场存在国有资产安全隐患,涉及相关职能部门的职责权限,及时发现公益诉讼检察监督的切入口。

(三)建立绿色公益司法保护基地,探索生态公益修复新方式

S院所在地是一个沿海城市,三面环海。公益诉讼全面开展以来,检察机关着力在海洋领域发力,开展海洋生态环境和资源保护。S院在前期充分调研论证的基础上,牵头与市司法局、生态环境保护局、海洋与渔业局、国土规划和房产管理局、农办六个单位在本市二个重要海域红塔湾景区和林銮渡码头申遗点,分别共建具有公益属性的生态损害修复基地“绿色公益司法保护基地”。其中之一林銮渡码头申遗点所设立的绿色公益司法保护基地对接海上丝绸之路申遗点公益保护。与其他地区生态损害修复机制不同的是,绿色公益司法保护基地的适用对象除破坏生态环境资源的犯罪嫌疑人、被告人外,一并将破坏生态环境资源的违法行为人、检察机关提起生态环境公益诉讼的行政相对人纳入绿色公益司法保护基地适用范围,目的是探索具有当地特色的生态损害修复模式,促进绿色发展,推进生态建设。

依托绿色公益司法保护基地,S院已组织破坏生态环境的犯罪嫌疑人、被告人、违法行为人、以及检察机关提起生态环境公益诉讼的行政相对人的相关人员1000余人次补植复绿2000余株,增殖放流3.2万尾,已组织社区矫正人员、志愿者2000余人次清理海域垃圾等污染物,极大地调动了民众对海洋生态环境和资源保护的积极性,切实起到了组织一次活动,教育一大片的作用,取得了很好的法律效果和社会效果。

四、公益诉讼工作中存在的几个困境

(一)案件线索来源不足

公益诉讼从试点阶段到全面开展阶段,案件线索来源不足依然是公益诉讼全面开展的关键制掣。如果缺乏常态化的信息来源渠道,巧妇难为无米之炊,公益诉讼工作难以全面开展。通过对S院案件线索来源的途径分析,检察机关获取案件信息主要通过“两法衔接平台”,或者通过与地方政府、相关行政机关会签文件等方式所建立的机制,对行政机关执法信息的共享,或依赖自上而下的专项监督活动,对行政机关执法案件卷宗、执法情况逐案摸排线索。但“两法衔接平台”平台在选择录入案件要素方面更多考量的是满足侦查监督之立案监督的目的,便于检察机关及时发现和纠正行政机关有案不立、以罚代刑等不移送犯罪案件线索的情形。公益诉讼启动诉前程序是行政机关怠于或违法履行职责,更多关注行政执法情况、行政机关是否及时、到位履行职责。而行政执法时间、方式、处罚金额、整改时间、整改效果等易出现怠于或违法行政执法的关键要素,没有准确、完整、及时的体现在平台信息上,必然影响检察机关对公益诉讼案件线索信息的排查。再者,检察机关与行政机关会签文件所建立的联席会议、信息和案件通报、工作协作配合、案件线索移送协调等机制大多只是原则性的规定,细节性和可操作性不强,要发挥行之有效的作用仍依赖于行政机关具体的配合和执行。最后,专项监督活动源于上级院的工作部署,且工作的开展需调阅行政机关相关工作的大量卷宗材料,检察机关往往要耗费大量的工作时间和精力,才能排查出个位数的案件线索。因此目前,检察机关无法直接获取长期、稳定的案源,成为制约全面开展公益诉讼的瓶颈。

(二)干警素质能力未能满足公益诉讼案件的办案需求

面对公益诉讼的办案需求,检察队伍力量薄弱。其一,人员配备不足。以S基层院所在的市院Q院为例,基于内设机构改革等因素,今年以来绝大部分基层院的民行检察部门改为民事行政和生态资源检察部,除同时负责民事和行政两项诉讼监督职责,还要负责生态资源领域的刑事犯罪“捕诉监防”职责。办理一起公益诉讼必经线索摸排、决定立案、调查取证、审查起诉、诉后跟踪等从侦查到诉讼、执行之一系列程序,需要耗费办案组极大的时间和精力,如何以工作效率换工作时间,成为基层院办理公益诉讼所不能忽视的问题;其二,落实司法改革检察官办案责任制后,根据办案权力清单,检察官助理承担案件查办的辅助工作和文书的草拟工作,检察官决定对公益诉讼案件开展调查核实并出庭,而决定公益诉讼案件的立案、提出检察建议、提起公益诉讼等办案环节实行二级审批制,“检察官办理——检察长审批决定”。因此,在有限的办案人数和办案干警有限的精力下,如何更好的开展公益诉讼是也是基层院必须面对的关键问题;其三,具备专业知识结构的人才不足。基层民行干警基于民事行政两大诉讼监督主业,日常办案主要为调查核实、书面说理为主,实地调查取证、出庭举证、质证、辩论等实战机会并不多,侦查取证、诉讼能力为干警的短板。而在以审判为中心的庭审制度中,面对被告方行政机关所聘请的经验老道的诉讼律师,公益诉讼迫切需要干警具备更高的侦查取证和临场诉讼素能;加之,我国的行政权体系庞大,触及各行各业和社会生活的方方面面,部分行政执法所涉及领域的专业性更强,诸如针对环境污染所涉及的污染源和损害后果的、违法行为和损害后果的因果关系的判定等,就具有十分鲜明的专业特点,倘若检察人员不具备一定的相关知识,根本无法做到有力的监督。

五、提升公益诉讼工作质效的对策和建议

(一)提高站位,拓宽思路,争取地方党委的支持

地方党委的支持是基层检察机关开展公益诉讼的坚实基础。地方各级行政机关均在党委领导下开展工作,检察机关在线索摸排、调查取证等查办公益诉讼的关键环节中,必不可少要与行政执法机关打交道。党委支持的态度和力度与检察机关和行政执法机关的沟通成本负相关,故取得党政支持能够极大提高检察机关查办公益诉讼的质效。应主动争取地方党委、政府、人大的理解与支持,取得其认同感,深化府院良性互动,把检察机关提起公益诉讼常态化,促进本地区党政支持检察机关依法开展公益诉讼工作。如推动本地党委政府出台关于支持检察机关提起公益诉讼工作的意见就是一个上佳的做法,以文件的形式要求政府各部门要依法接受检察机关对行政执法活动的法律监督,充分尊重和配合检察机关开展公益诉讼工作,切实注重从源头上预防行政不作为、乱作为现象发生。明确领导干部既要对本部门本行业发生的损害公益行为不袒护、不包庇,又要对公益诉讼案件不插手、不干预,为检察机关提起公益诉讼创造良好的办案环境。

(二)多维度挖掘案件线索来源

1、与监察委建立常态化线索双向移送和日常协作配合机制

监察机关是行使国家监察职能的专责机关,在公益诉讼中有权对相关行政机关及其公职人员的履职情况进行监督、调查和处置。监察机关的调查处置权具有强制力。检察机关与监察机关建立常态化案件线索双向移送机制,有利于形成监督合力,对查办公益诉讼,修复受损的国家和社会公共利益具有巨大的影响力。再者,检察机关和监察机关建立工作协作配合机制,通过信息资源共享和案件通报、联席会议、专题会议等制度进一步加强工作协作配合,有利于及时发现公益诉讼案件线索,切实维护国家利益和社会公共利益。

2、加强民生热点案件线索的研判

生态环保、食药领域中,每一个事件的发生常常引起民众的广泛关注,涉及面广,影响大。加强与人大代表、政协委员及相关社会组织的联系,密切关注新闻媒体曝光的环境污染、破坏生态资源、危害食品药品安全、等事件,及时掌握本地民生热点问题,及时从媒体报道中排查案件线索。如在媒体报道“鸿茅药酒”、“莎普爱思”等社会民生热点事件时,S院逐案摸排本地市场监督管理局查处的产品质量问题或广告行政处罚情形,从中获取公益诉讼线索2条。同时,办理案件后,对本地区公益诉讼领域案件进行分析研究,有针对性地确定监督环节,研究提出针对性的对策措施,形成以点带面的办案效果。

3、充分借力便捷平台和网络化传播等途径扩大宣传和辐射范围,注重加强职能宣传

利用好“检察官以案释法工作室”、“派驻检察官工作室”、检察微信公众号等载体,提升民行工作的公众知晓度和影响力,扩大公益诉讼案件来源。结合巡回检察、“法制宣传周”等活动深入村居、社区、企业,以典型案例图片、文字说明、问答漫画等形式以案释法,让群众掌握公益诉讼案件受案范围、立案标准和办案程序,引导群众通过司法救济途径维护合法权益,主动提供案件线索。

(三)科技强检,充分发挥信息化作用

加强内外部支持配合,主动以检察工作信息化进程带动案件线索获得。对公益诉讼工作的信息化有关需求,及时向信息技术部门反映,共同做好相关信息平台的构建;加强与法院、司法局、政府行政部门的沟通,进一步畅通相关信息共享的渠道。尽快搭建行政执法检察信息工作平台。从两法衔接机制所积累的宝贵经验出发,尽快建立行政执法与行政检察衔接平台,完善行政检察与行政监察、行政复议的衔接机制。例如,探索把检察机关统一业务应用系统及“行政执法和刑事司法衔接平台”对接,探索与市政府法制办就构建行政检察与行政复议信息平台达成共识,以此畅通行政执法信息的线索来源渠道,为获得公益诉讼案件线索取得实实在在的效果。

(四)诉前圆桌会议推动公益诉讼新格局

检察机关牵头,与相关行政单位、涉案相对人,其他利害相关人等一同探讨解决案件问题,广泛征求意见,商定整改方案,为公益保护工作提供有效的司法保障。诉前圆桌会议制度本质上是公益诉讼诉前调解工作所探索建立的一种制度。该制度旨在召集相关行政机关、企业或个人在发出诉前检察建议或是提起公益诉讼前更高效地解决问题、保护国家利益、社会公共利益进行协商与调解。诉前圆桌会议制度是多部门坐下来协调解决问题,通过意见开放的沟通充分发挥行政机关保护公益的主动性,高效解决问题,督促、助力行政机关更好履职的有益做法。                                                                                                                                                           

(五)探索建立“自侦思维-诉讼技巧民行检察”思路的办案组织

 

以专业化为导向,探索建立专业化的公益诉讼办案机制和办案组织形式。当前基层院民事检察、行政检察“混业经营”,不利于有效针对公益诉讼特点和规律开展工作,不利于人才的聚集和成长,要进一步研究探索完善公益诉讼的办案工作机制和办案组织形式。针对公益诉讼办案环节独特、复杂,办案职能关联性强,法律政策“信息不对称”等问题,探索基层检察院整体推进、通力协作的办案模式,组建专业化诉讼队伍,统筹协调自侦办案力量,确保案件事实调查清楚、证据确实充分。

 

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