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从以审判为中心看检察委员会的“去行政化”——兼谈“小检委会”制度的构建
时间:2016-08-31  作者: 石狮检察   新闻来源:  【字号: | |

  荆国良[1]


  要:十八届四中全会决定全面推进依法治国,并提出系列司法改革举措,其中以审判为中心的诉讼制度改革处于关键地位。检察机关要适应此项改革,检察权的有效运行是前提。检察委员会作为检察权运行的核心,其所背负的沉重行政化包袱已严重影响到检察权的运行,改革势在必行。本文立足以审判为中心,以去行政化为关键,以建立小检委会制度为切入点,阐述检察委员会制度的改革和完善。

关键词:检察委员会 小检委会 检察权 去行政化


检察委员会(以下简称检委会)是检察机关讨论决定重大、疑难案件和重大事项的最高决策机构,具有决策、监督、调查、法律政策指导等重要职能,在总结检察经验、研究讨论案件和决定重大检察工作方面均发挥重要作用。但现行检委会制度浓厚的“行政化”色彩,已严重违背司法专业化、职业化要求,在全面深化司法改革的背景下,成为以审判为中心的诉讼制度改革的最大障碍,去行政化迫在眉睫。近来年,各地纷纷探索的小检委会制度,无疑是检委会去行政化的有益尝试。

一、现行检委会制度呈现典型的行政化特征

理论上来说,作为检察权运行的核心与载体,检委会应高度专业化、职业化。但就我国目前实际来看,无论是从检委会委员的组成、产生,还是从检委会功能和实际运作来看,均呈现典型的行政化特征。

(一)检委会委员组成——权力型。检委会委员一般由检察长、副检察长、纪检组长(或其他党组成员)、专职检委委员、内设机构负责人及个别业务骨干组成。其中,检察长、副检察长、纪检组长(或其他党组成员)党内的身份远远超越其检委会委员身份;专职检委委员按同级党政部门副职的规格和条件配备,由当地党委直接任命,有的专职检委同时还为党组成员,故专职检委委员也可视为行政领导;其余检委会委员基本也为内设机构领导,具有一定的行政职务。因此,从检委会委员的身份来看,检委会制度呈现典型的“权力型”特征。

(二)检委会委员产生——任命型。根据《人民检察院组织法》《人民检察院检察委员会组织条例》等规定,地方各级检察院检委会委员由本院检察长提请本级人民代表大会常务委员会任免;专职检委委员系根据《中共中央关于进一步加强人民法院、人民检察院工作的决定》(中发【200611号)的规定而专门设置,由党委直接任命。对于检委会委员来说,或由院领导提名,人大常委会任命;或由当地党委直接任命。它们均不是通过竞争或民主选举产生,这也与行政长官的任免方式高度相似。同时,由于法律法规没有对任期作出限制,实践中形成委员身份的“终身制”。

(三)检委会委员身份——待遇型。从应然上来看,检委会委员只是检察官的一种法律职务,并不存在附加的政治或行政待遇。但现实中,很多地方把委员身份当成政治待遇,从而出现因“位”而任职的不合理局面。同时,也正由于把委员身份当成政治待遇,导致选任委员时论资排辈,而不是注重和考虑检委会工作性质以及对人员素质的特殊要求,致使一些政治素质高、法学理论功底深厚、具有丰富办案经验和享有较高威信,但资历或行政级别不够的业务精英无缘进入检委会,既造成人力资源的浪费,也影响检委会议事议案质效,最终损害到检委会的权威。

(四)检委会议事规则——领导型。作为检察权运行的核心与载体,检委会议事规则应为民主集中制。实践中呢?《人民检察院检察委员会组织条例》第十四条规定:地方各级人民检察院检察长在讨论重大案件时不同意多数检察委员会委员意见的,可以报请上一级人民检察院决定;在讨论重大问题时不同意多数检察委员会委员意见的,可以报请上一级人民检察院或者本级人民代表大会常务委员会决定。可见检察长在检委会上具有绝对的主导权,甚至可以行使一票否决权来对抗其余全部委员的意见。该议事模式过度放大了检察长的权力,导致集中有余而民主不足,既违背民主集中制原则,也有悖于司法的独立性和非服从性,极富行政色彩。

二、“行政化”严重制约检委会职能发挥

以审判为中心,要求检察机关加强案件审查,确保认定的案件事实和证据经得起法律的检验,这必然要求检察权有效运行。但由于受行政化所累,检委会职能逐渐流于形式,难以发挥主导检察权运行的重要作用。

(一)会议职能单一化。检委会承担研究讨论重大案件、重大问题和重要业务工作的重要职能。但实践中,很多地方往往把检委会当成专门研究具体案件的机构,而忽视对其他重要业务工作和重大事项的研究,“重案件,轻事项”的做法严重弱化了检委会的作用。此外,由于检委会与党组会定位不清、职能重叠,参会对象高度雷同,现实中经常出现用党组会代替检委会或者党组会、检委会混开的情况,也影响了检委员会的职能发挥。

(二)表决机制形式化。检委会实行民主集中制,议事议案时应体现高度民主、科学的决策机制,具体到讨论案件或者重大事项时,就是参会委员坚持原则实事求是,充分发表意见和观点。实际情况呢?由于检察机关实行检察长领导制,检察长有绝对权威,导致检委会上有的委员唯检察长马首是瞻,或不发表自己的见解,盲目跟从检察长意见;或模糊表态,发表“两可”意见等,严重影响检委会决策的民主性。理越辩越明,由于检委会上缺乏实质性的观点对抗,也会让会议的议题得不到充分地研究和论证,从而无法保证检委会决策的科学性。

(三)委员能力业余化。实际工作中,检委会委员大多为检察院的领导班子成员、专职检委委员和内设机构负责人,由于他们的社会交往、主管事务和会议较多,钻研业务的时间有限,因而对新政策法规的学习不够,对新形势下新案件变化缺乏研究,对深层次的案例剖析没有充分开展。此外,检委会委员的年龄结构也不尽合理,整体年龄偏大,虽然他们工作经验丰富、实践能力较强,但他们对现代法治精神理解不够到位,对现代科技、信息等新兴知识掌握不够,常有“跟不上趟”感觉。总体上看,我国检委会委员具有“职务高、年龄高,学历较低、专业能力较低”特点。

(四)议事范围随意化。《人民检察院检察委员会组织条例》规定提交检委会讨论的案件应当是重大案件和其他重大问题,但对于什么是“重大案件和其他重大问题”,并没有详细的解释和规定。实际执行中,往往存在两种偏差。一是对于有些应当提请检委会研究决定的案件,由于怕麻烦或其他原因,办案部门或办案人员故意避开检委会程序而直接作出决定;二是对于有些不应当提请讨论决定的案件,办案部门或办案人员由于害怕承担责任,往往提请检委会讨论,造成资源浪费。比如,有的基层检察院规定拟作不起诉的案件,一律要检委会研究决定,导致很多不诉的小案件都提请检委会研究讨论,大大加重了检委会的负担。

三、小检委会制度——检委会去行政化的有益探索

过度的行政化严重制约了检委会职能的发挥,但由于受编制、机构、人事等诸多条件限制,当前并不适合取消或大刀阔斧改革检委会制度。近年来,各地探索的小检委会制度无疑是检委会去行政化的有益尝试。

比如,广西来宾市兴宾区检察院从全院遴选5名业务娴熟的干警,组成检委会办公室案件审查小组,组员实行任命制,每届任期一年,可连任。案件审查小组负责全面审查提交检委会研究讨论的重大、疑难、复杂案件,在收到案件审查报告10日内阅卷并提出对事实、证据认定的意见和理由,以及正确适用法律的意见建议,经集体讨论形成小组意见后提交检委会作为决策参考。审查小组成员可以在检委会讨论时发表意见,但没有表决权。自20082月组建至20095月间,小组审查提交检委会讨论案件2345人,其中2244人的处理意见得到检委会采纳。

 再如,宁夏回族自治区中卫市检察院积极创新检委会议事改革,吸收12名政治素质好、业务能力较强、通过国家司法考试的年轻干警成立“小专家组”,对提交检委会讨论的案件,由检委会专职委员先组织“小专家组”阅卷、研讨,就案件事实、诉讼程序及法律适用问题提出意见与建议,形成争议焦点,拿出案件处理初步意见,并列席检委会,听取讨论和处理意见,全程参与案件的研讨定性,使该院检委会讨论案件多了一道安全阀,取得良好工作成效。[2]

(一)小检委会制度简介

小检委会,并不是一个统一、规范的称呼,有的地方也称为案件审查小组、小专家组、专业研究小组等。它是指在检委会之外,成立一个由检察院业务精英组成的相对固定的工作小组,在检委会研究案件前承担案件初审、甄别、研究和判断等,并提出处理意见和建议,为检委会决策提供高质量服务的检察工作机制。就我国检察改革实际来看,小检委会制度有显著优点,它既能有效避免触动既得利益阶层,最大程度降低推行阻力,又易于实施和运行,有利于推进检察队伍专业化、职业化水平。

1、契合检察工作实际。推进检察改革,势必打破困境。尽管法学界取消检委会的呼声很高,但目前并不可取。一是体制层面上不可行,上层建筑尚未有相应改革,贸然取消无法解决编制、机构、人事等一系列问题;二是法律层面上不可行,《人民检察院组织法》《人民检察院检察委员会组织条例》等都对检委会制度作了明确规定,取消无法律依据;三是现实层面上不可行,很多地方都将检委会委员身份当成政治待遇,取消必将触动委员的切身利益,形成巨大阻力,增加改革的不可预料性;四是操作层面上不可行,取消一种制度必须有另一种更好的制度来替代,但现在缺乏替代的制度。因此,在不具备取消检委会制度的前提下,通过建立小检委会制度对检委会进行改革和完善,符合我国检察工作实际。

2、激发干事创业活力。我国基层检察院的检委会委员任期基本是终身制,但凡进了检委会的大门,除了调出、晋升或退休,几乎不存在被免去委员身份的情况。在特定的历史条件下,保持检委会委员的相对稳定性,有利于保持检委会工作的稳定性和权威性,但长期以往,必然导致检委会得不到新鲜血液的及时补充,检委会委员又往往行政事务多、会议缠身,再加上委员考核、考察和监督制度乏力,最终导致检委会议事议案质量不高,缺乏创新、生机和活力。但小检会则无此弊端,小检委会委员任期相对较短,他们大多系单位的业务精英、骨干,学历高、年纪轻、社会兼职少,有思想、有激情、有活力,能全身心地投入到小检委会工作中,能最大程度上激发干事创业的活力。

3、培育平等对话环境。由于检委会委员在党内职务、行政关系上可能存在隶属或分管的关系,检委会上可能会存在顾虑而不敢畅所欲言,导致检委会民主讨论、投票表决流于形式,影响检委会决策、决定的科学性和民主性。而小检委会成员并不存在领导或隶属关系,他们是完全平等的个体,在研究和讨论案件时,往往会为了坚持自己的观点不惜激烈对抗,甚至在会议之外,为了更好地论证自身观点和说服对方,也会深入地分析、研究,把案件弄清吃透,这既有利于保障委员的客观中立和结果的精准,也有利于锤炼委员的业务能力。因此,小检委会平等的身份关系和宽松热烈的会议环境,都是现行的检委会制度无法实现的。

(二)小检委会制度存在的问题

小检委会是对现有检委会制度有益地修正、改革和完善,但目前尚存在定位不准、权限不明、奖惩不全、责任不清等问题。

1、职能定位不准。从各地实践来看,当前小检委会的职能定位主要有三方面。一是作为检委会办事机构。将小检委会作为检委会的办事机构,负责处理检委会的日常事务。如,对提交检委会讨论的案件和事项是否符合要求提出意见、建议等。二是作为检委会前置机构。如兴宾区检察院案件审查小组,检委会前先审查案件并提出法律意见,供检委会参考。三是专门研究机构。如根据干警的专业及业务特长,成立刑检、自侦、民行、控申等小组,就各自业务领域进行研讨,提供专业咨询和服务。上述任何一种职能定位,小检委会均需依附检委会存在,导致小检会在法律上缺乏独立“人格”,这并不利于推动检委化去行政化。因此,职能定位上,小检委会必须具有与检委会相区别的独立“人格”。

2、法律权限不明。我国现行法律法规并没有关于小检委会的规定,小检委会并无法律授权。在各地实践中,无论是案件审查小组、小专家组还是专业研究小组,这些机构有一个共同点,就是只有对检委会的建议权,而没有决策权或决定权。拿兴宾区检察院来说,案件审查小组成员可以在检委会讨论时发表意见,但没有表决权。由于小检委会成员对案件没有表决权,就可能导致小检委会经过认真而谨慎地研究、探讨得出的结论,在检委会上不被采用,最终导致小检委会工作流于形式。

3、奖惩机制不全。小检委会是一种探索中的工作制度,与其相配套的选任、考核、监督和奖惩体系目前并不完善。因此,制度设计中,为了达到去行政化目的,一方面既要避免小检委会委员身份待遇化、特殊化倾向,另一方面也要制定相应的奖励机制,来提升工作活力。如何有效激励小检委会委员,激发他们热情与活力,在工作中获取荣耀感,从而珍惜这一身份,是一个重要问题。同时,如何科学地对小检委会委员进行管理、考核与监督,对作风懈怠、工作不力者进行惩戒,从而形成正确导向,也需要研究解决。

4、工作责任不清。“让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”是新一轮司法改革的最终目标,而实现这一目标的重要途径无疑是遵循“让审理者裁判,由裁判者负责”的司法规律,打破过去司法权力运行的行政化、层级化状况,这必然涉及到办案责任制的问题。在“让审理者裁判,让裁判者负责”办案理念下,如果小检委会改变承办人员或部门原本正确的处理意见,最终导致冤假错案,该如何追责是摆在小检委会面前一个扰不开的难题,因此,制度设计时要科学合理地确定小检会责任。

(三)构建专业化、职业化小检委会的设想

小检委会适合我国检察工作实际,但在制度设计中,要注意解决好法律授权、框架设计、权责划分、机制保障等一系列问题。

1、顶层设计层面,重点解决制度的正当性问题。由于法律未作规定,各地探索中都倾向于将小检委会当成检委会的前置机构、参谋机构或附属机构,这在客观上确实有利于提高检委会决策的科学性和准确率,但也导致小检委会在法律上缺乏独立“人格”,对检委会只具有辅助作用而无制约之力,并不利于检委会去行政化。因此,要推动检委会去行政化,制度设计时要考虑到三个方面的问题。一是小检委会的法律授权,即正当性问题。要在法律上明确小检委会的法律职能及小检委会决定的法律效力,只有真正把小检委会从检委会中剥离出来,赋予其对案的决定权,才有可能发挥其对检委会的制约作用。二是小检委会与检委会的职能划分。建议将小检委会职能限定在对“案”的决定权,即专业的案件决定机构;而检委会则侧重于对“事”的决定,即决定重大检察业务工作事项,如审议、决定在检察工作中贯彻执行国家法律、政策和本级人民代表大会及其常务委员会决议的重大问题;审议、通过本地区检察业务、管理等规范性文件等。三是大案办理的特例。小检委委员工作经验有所欠缺,涉及到重大政治性案件、群体性案件时,难免会把握不住,因此有必要规定对于特别复杂、敏感的案件或群体性事件引发的案件等重大案件,由检委会决定。

2、制度配套方面,重点解决制度的激励性问题。缺乏有效的激励机制,是检委会制度的不足,设计小检委会制度时要注意避免。一要创造宽松自由的会议环境。小检委成员主要为一线办案人员,大多是单位的业务骨干、精英,但也存在年纪轻、资历浅的问题,只有创造宽松自由的会议环境,才能确保他们在讨论案件时不会因人轻言微而唯唯诺诺,真正实现畅所欲言。二要采取固定的成员任期制。小检委成员宜采取固定任期制,每期一到三年,任期届满通过民主选举确定下一届成员,通过成员流动增强机制活力,打破能上不能下的顽疾。同时,避免形成只有担任一定行政领导职务的人员才能进入小检委会的思维定式,防范小检委身份行政化,进而避免委员身份成为中层干部眼中的“唐僧肉”,引起不当竞争。三要建立切实可行的奖励机制。在摒弃小检委会委员身份待遇化的同时,也要对尽职尽责的委员必要的奖励,以最大程度激发活力。如,评先评优时优先考虑、检察改革时优先进入检察官序列等,让小检委委员将身份当成荣誉,从而倍感珍惜。

3、具体操作层面,重点解决制度的实用性问题。这需要处理五个方面的问题。一是成员组成。小检委会的成员一定要具有广泛的代表性,要明确规定小检委会委员的学历、办案年限、办案数量、理论水平及道德修养等任职条件,注意吸纳没有行政职务但政治、业务素质较高且具有较深法律功底和实践经验的优秀检察人员加入,通过小检委会组成成分的业务化,以淡化行政色彩,提高专业化、职业化水平。考虑到实际办案情况,绝大多数的成员应为一线办案人员,侦监、公诉部门人员占比可以大一些,反贪、反渎、民行、监所等科室也要占一定比例。二是选任方式。为破除行政化羁绊,小检委会成员任用应坚持民主选举为主、行政任命为辅,将单位学历层次较高、年纪较轻、办案经验丰富并有个人意愿的人员作为候选人,经民主选举后,再由单位任命。同时,破除终身制,采取一到三年的固定任期。三是议事规则。参会人员可不固定,会前根据议题的具体内容,确定参会人员。会议采取民主投票制,不设固定主持人,委员们自由发言、自由辩论,最终通过投票决定案件处理。四是决定效力。要明确规定在法律授权的范围内,小检委对案件的处理决定具有法律效力。五是日常机构。由于小检委会办事机构与检委会办事机构职能重合,因此不必建立专门办事机构,由检委会办事机构兼任即可。

4、运行保障层面,重点解决制度的约束性问题。小检委会作为专门的“议案”机构,是检察权运行的重要环节,要保障机制顺利运行,必须建立配套的监督制约机制。监督的重点应聚焦在两个方面。一方面,对人的监督。可以由检委会作为监督小检委会的主体,以月或季度为单位,对小检委会委员的履职情况进行综合考评,特别要注重测评委员分析、判断和决定案件的能力,对于业务不精、履职不力或者失职、渎职的,及时诫勉谈话、暂予停职或追究法律责任,以增强小检委委员的责任意识。另一方面,对案的监督。为保证办案的公正、准确,要建立常态化的案件质量评查和督查机制,如果发现小检委会办理的案件存在不公迹象或者明显错误的,检委会有权进行审查,小检委会要详细说明处理的事实和理由。经审查发现案件确有错误的,检委会有权要求小检委会重新组织人员进行研究、讨论和表决,检委会也有权直接改变小检委会


[1] 作者系福建省石狮市人民检察院助理检察员。

[2] 上述兴宾区院和中卫市院的材料来自《检察日报》等媒体的公开报道。

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